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Pese a que los clamores federalistas suelen presentarse en contraposición al “centralismo bogotano”, la verdad es que Bogotá sería una de las regiones más beneficiadas con ese esquema federal.
Durante su último discurso como presidente del Congreso el pasado 20 de julio, el senador Lidio García Turbay puso sobre la mesa la posibilidad de que Colombia adopte un sistema federal. Si bien la propuesta no fue elaborada en detalle, sí alerta acerca de las profundas desigualdades en la capacidad del Estado y el acceso a oportunidades y servicios por parte de la ciudadanía desde diferentes partes del territorio nacional. Esta desigualdad ha resultado aún más sobresaliente en el contexto de la pandemia de Covid-19. Sin embargo, ¿es el paso a un sistema federal la solución a estos problemas? Una revisión detallada de lo que implica, y lo que no, ser una república federal sugiere que ésta no es la mejor alternativa.
¿Qué es ser federal?
Tradicionalmente, los sistemas unitarios y federales son vistos como las dos posibles rutas en la estructuración político-administrativa de un país. Mientras que, en un sistema unitario, la soberanía reside en la Nación, en un sistema federal la soberanía la comparten la Nación y sus estados o regiones constituyentes. Se tiende a pensar que, como consecuencia de esta diferencia, los entes territoriales en un sistema federal son automáticamente más autónomos que sus pares en sistemas unitarios. Sin embargo, unitarismo y federalismo no son sino categorías ideales que no determinan de manera concreta la autonomía de los entes territoriales.
Liesbeth Hooghe y Gary Marks, profesores de la Universidad de Carolina del Norte, han estudiado los niveles de autonomía regional, en dimensiones políticas, fiscales y administrativas, en más de 80 países a lo largo de las últimas siete décadas. Ellos encontraron que la autonomía regional ha aumentado sustancialmente alrededor del mundo, tanto en los países federales como en los unitarios. Además, concluyen que la diferencia de fondo entre países federales y unitarios no está, por lo tanto, en la autonomía de sus territorios, sino en el rol de estos territorios en la conducción de los temas nacionales. Por ejemplo, en Estados Unidos las reformas constitucionales no solo deben ser aprobadas por el congreso, sino ratificadas por una mayoría calificada de las legislaturas estatales. En Alemania, la cámara alta del parlamento está compuesta por representantes de cada gobierno estatal y tiene el poder de vetar legislación que afecte los intereses de los estados. En otras palabras, un sistema federal da voz a las regiones en la toma de decisiones nacionales, pero no garantiza autonomía para tomar sus propias decisiones a nivel regional.
Descentralizar sin federalizar
Los hallazgos de Hooghe y Marks corresponden con el vertiginoso proceso de descentralización que ha avanzado a nivel mundial desde los años 1980 y al cual Colombia no ha sido ajena. Así, sin dejar de ser un país unitario, Colombia implementó la elección popular de alcaldes (1988) y gobernadores (1992), avanzó en la redistribución de los recursos hacia sus departamentos, distritos y municipios a través del Sistema General de Participaciones (SGP) y les otorgó mayores responsabilidades de política pública. De esta manera, Colombia alcanzó uno de los mayores niveles de descentralización en América Latina a mediados de los años 1990s.
Sin embargo, y tal como lo evidenció Julián López Murcia, los gobiernos de Samper, Pastrana, Uribe y Santos intentaron procesos de recentralización, teniendo relativo éxito en la dimensión fiscal. Por ejemplo, ante la crisis económica de 1999-2000, la administración Pastrana consiguió aprobar una reforma constitucional (Acto Legislativo 01 de 2001, desarrollado por la Ley 715 de 2001) que redujo la proporción de los ingresos corrientes de la Nación que se destina al SGP. Cabe decir que esta reforma también permitió que la distribución de estos rubros se hiciera de manera más equitativa, reduciendo la brecha entre departamentos, como lo estudiamos con Jorge Espitia.
Entretanto, con el argumento de disminuir la corrupción e ineficiencia en la asignación de los recursos del Sistema General de Regalías, la administración Santos consiguió implementar los Órganos Colegiados de Administración y Decisión, OCAD (Acto Legislativo 05 de 2011), reduciendo la autonomía de los entes territoriales para el manejo de estos recursos.
En todo caso, investigaciones académicas han demostrado que la descentralización en Colombia ha mejorado sustancialmente la cobertura de servicios sociales básicos tales como salud y educación. Por otra parte, el desbalance entre las responsabilidades y los recursos asignados afecta de manera más crítica a los municipios, protagonistas sobresalientes de la estructura descentralizada diseñada en la Constitución de 1991. Sin embargo, pasar a un sistema federal no empodera a los municipios, sino a los entes intermedios que se convertirían en “estados”. ¿Cuáles serían éstos en el caso colombiano? ¿Los departamentos, que avanzan lentamente en la creación de capacidad institucional y organizacional? ¿Las regiones, que apenas están tomando forma?
¿Quiénes se beneficiarían con un sistema federal?
Si se plantea un federalismo que otorgue amplia autonomía fiscal y administrativa a esos futuros “estados”, vale la pena considerar qué regiones del país se podrían ver más beneficiadas. Aquellas regiones que contribuyen más en impuestos de lo que reciben por el SGP y las regalías tendrían un enorme incentivo para apoyar un sistema en el que cada región se encargue enteramente, o mayoritariamente, de sus finanzas. Pese a que los clamores federalistas suelen presentarse en contraposición al “centralismo bogotano”, la verdad es que Bogotá sería una de las regiones más beneficiadas con ese esquema. La ciudad contribuye aproximadamente el 25% del producto interno bruto nacional y recibe apenas un 11% de las transferencias. Antioquia, el Valle del Cauca y las regiones petroleras y mineras seguramente también se pondrían la camiseta de la autonomía fiscal.
Las diferencias entre lo que aporta y lo que recibe cada región se dan por la necesidad de cerrar las brechas entre las regiones más prósperas y las más necesitadas del país. Ese rol ecualizador es precisamente el que debe cumplir, en cierta medida, la Nación. Por supuesto, el punto de equilibrio de la transferencia de recursos (¿qué tanto debe redistribuir la Nación entre las regiones?) está abierto a debate, pero la discusión se puede tramitar en el marco de nuestro sistema unitario y descentralizado.
¿Cómo mejorar la gobernanza regional y local?
Un sistema federal no soluciona directamente los problemas de autonomía regional, difícilmente contribuye a reducir las desigualdades entre las regiones del país y no mejora el colapso de responsabilidades en el que se encuentran muchos municipios. Estas fallas de gobernanza deben ser solucionadas si se quiere alcanzar una provisión eficiente y equitativa de servicios públicos y sociales en todo el país. Las siguientes son algunos factores para tener en cuenta para alcanzar este objetivo:
- Fuentes de financiación propia a nivel local: Los entes territoriales en Colombia tienen algunas limitadas fuentes de financiación propia. El impuesto predial constituye la principal fuente propia en el caso de los municipios, mientras los impuestos a los licores, la cerveza, los cigarrillos y el tabaco lo son en el caso de los departamentos. Aumentar el recaudo de los tributos ya existentes debería ser una prioridad de los gobiernos locales. Particularmente, el catastro multipropósito presenta, para los municipios, una valiosa oportunidad de actualizar la información sobre las características y propietarios de la tierra, insumo fundamental para un eficiente recaudo predial. La cooperación internacional y las alianzas público-privadas pueden convertirse en otras alternativas para acceder a financiación sin depender del gobierno nacional.
- Capacidad técnica e institucional: Aumentar el recaudo y establecer alianzas intersectoriales requiere del desarrollo de diversas capacidades tales como robustez y estabilidad organizacional, gestión del desempeño y tecnologías de la información. Además, los municipios carecen de capacidad técnica para la sólida formulación de proyectos, lo cual les impide acceder fácilmente a financiación por el sistema de regalías o cofinanciación con entidades del orden nacional. En el desarrollo de estas capacidades municipales, es fundamental el apoyo de los departamentos a través de la asesoría y el seguimiento técnico. Aun falta mucho para que los departamentos cumplan a cabalidad con el mandato constitucional de servir como intermediarios entre los municipios y la Nación.
- Esquemas asociativos más concretos y efectivos: En Colombia tienen vigencia 65 asociaciones municipales y cuatro regiones administrativas y de planificación entre departamentos. Sin embargo, estos esquemas asociativos han sido subutilizados y, salvo casos puntuales, no tienen un rol central en la provisión de servicios por parte de los gobiernos locales. La razón para este pobre resultado parece ser la falta de objetivos concretos de los esquemas asociativos. Un estudio experimental que llevamos a cabo con Claudia Avellaneda, profesora de la Universidad de Indiana, arrojó que los alcaldes colombianos son más propensos a considerar la vinculación con una asociación de municipios cuando se enfrentan a una situación en abstracto frente a un proyecto más concreto. Por lo tanto, los gobiernos municipales deberían realizar un mayor esfuerzo en la identificación de problemas comunes que puedan ser manejados a través de esquemas asociativos creados específicamente para tal fin (por ejemplo, gobernanza ambiental, movilidad, o cadenas productivas).
- Transparencia, veeduría y prensa local: Diversos investigadores (por ejemplo, Francisco Gutiérrez Sanín, Claudia López y Luis Jorge Garay) han documentado los intentos, muchas veces exitosos, de élites legales e ilegales por capturar los gobiernos locales de Colombia durante los últimos treinta años. Para evitar dicha captura es importante fortalecer contrapesos locales y procesos de rendición de cuentas que sirvan como monitoreo y control a estos gobiernos. Iniciativas de gobierno abierto y transparencia permiten el acceso a información que es insumo para estos controles. Sin embargo, la información por sí sola no genera rendición de cuentas. Es necesario promover la participación de la sociedad civil y la creación de medios de comunicación locales que se involucren activamente en procesar y entender lo que ocurre al interior del gobierno. La combinación de mejor información y una pluralidad de actores involucrados facilita el ejercicio del control político ciudadano y dificulta la captura de los gobiernos locales.
Cada una de estas recomendaciones amerita un análisis más extenso y detallado. Sin embargo, esta corta ilustración permite resaltar que, en vez del llamativo pero poco sustancioso llamado hacia un sistema federal, el país debería enfocarse en ajustes concretos de gobernanza que conduzcan a un mejor funcionamiento de nuestro sistema unitario y descentralizado.
*Ricardo Bello Gómez, profesor de administración pública en Texas Tech University. PhD en Asuntos Públicos, Indiana University. Experto en gestión pública comparada, descentralización y análisis institucional. @ricardoabello
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Un sistema federal seria ideal en Colombia siempre y cuando se fusionaran algunas regiones. Por ejemplo Un Estado sería la costa atlantica, otro los dos Santanderes, tambien la zona cafetera un solo estado .