La carta de Juan Fernando Cristo

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Foto de Carlos Andrés Ruiz Palacio

Señor Presidente de la República
Doctor
IVAN DUQUE MARQUEZ

Señor Presidente:

La expedición del decreto No. 1779 de 2020, el pasado 24 de diciembre, que aumentó en un 5.12% la remuneración de los congresistas en forma retroactiva, generó una justificada ola de indignación ciudadana al coincidir con la decisión sobre el salario mínimo que tuvo un incremento del 3.5%. El gobierno nacional a través de varios ministros y altos funcionarios explicó que no tenía alternativa distinta a decretar este aumento, en cumplimiento del artículo 187 de la Constitución Nacional, como ha sido costumbre desde que entró en vigencia esta norma en 1991. Es cierto que todos los gobiernos han hecho lo mismo. Sin embargo, el año 2020 tiene dos características muy especiales que obligan a evaluar opciones que permitan adoptar decisiones diferentes que garanticen mayor equidad en el país: la crisis social que se profundizó como consecuencia de la pérdida del empleo e ingreso de millones de compatriotas y la determinación del congreso de no sesionar en forma presencial durante todo el año. En ese propósito, y con ánimo constructivo, en los últimos días con un grupo de respetados juristas estudiamos el marco legal aplicable a la fijación del salario de los congresistas y concluimos que no es necesaria una improbable reforma constitucional para ajustar su ingreso y recuperar un mínimo de proporcionalidad frente a la inmensa mayoría de los trabajadores de Colombia. El gobierno en uso de sus facultades ordinarias de reglamentación legal podría suprimir de manera temporal, o incluso definitiva, el reconocimiento de los gastos de representación y algunas primas de los parlamentarios. Paso entonces, señor Presidente, a explicar con todo respeto el sustento legal de la propuesta.

Es cierto que con frecuencia se afirma que la modificación del régimen de remuneración de los congresistas requeriría de una reforma constitucional, y que por lo tanto, cuando el gobierno nacional fija cada año el porcentaje de reajuste, no está haciendo otra cosa que cumplir una norma constitucional imperativa, cuya modificación no está a su alcance. A continuación se verá que eso no es completamente exacto, ya que el gobierno nacional, mediante decretos que pueden expedirse dentro del marco de sus atribuciones ordinarias, puede dar cumplimiento al precepto constitucional, sin por eso tener que reajustar automáticamente todos los factores que comprenden la remuneración de los congresistas.

Es verdad que el artículo 187 de la Constitución le otorga especial rigidez a una parte de la remuneración de los congresistas, la cual se debe reajustar anualmente según la fórmula que esa propia disposición contiene:

“Artículo 187. La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República”. 

Cada año, efectivamente, el Contralor General de la República expide esa certificación, en cumplimiento del precepto constitucional y de la ley 644 de 2001, y a partir de la misma se ha venido reajustando toda la remuneración de los congresistas. Sin embargo, no está compuesta únicamente por su “asignación”, o salario, sino que tiene otros componentes, los cuales no están comprendidos por esa norma constitucional y sí pueden y deben ser fijados por el gobierno nacional con cierta discrecionalidad y en atención a otros criterios.

En efecto, de conformidad con la normativa vigente, el régimen de remuneración de los congresistas está integrado por su “asignación básica” o salario, y adicionalmente por “gastos de representación”, “gastos de salud”, “primas de localización, vivenda y transporte” y “primas de navidad” (ley 4ª de 1992 y decreto 1359 de 1993)

El artículo 187 de la Constitución se refiere exclusivamente a la “asignación” o salario, así que no es constitucionalmente obligatorio aplicar la misma fórmula de reajuste automático para los otros componentes de la remuneración de los congresistas. Es cierto que así ha venido ocurriendo siempre, esto es, que todos los componentes de remuneración de los congresistas se han reajustado en la proporción en que lo certifica cada año el Contralor General de la República. A manera de ejemplo, así ha ocurrido no sólo con el decreto 1779 de 2020, sino igualmente con los decretos 801 de 1992, 1359 de 1993, 1293 de 1994, 1056 de 2016, 1265 de 2019), pero igualmente es cierto que la propia ley 4ª de 1992 (ley marco de remuneración del sector público) es clara y explícita al determinar que los componentes adicionales al salario de los congresistas pueden ser fijados por el gobierno nacional “cuando las circunstancias lo justifiquen”, y no necesariamente de modo automático, como en cambio sí ocurre con el salario. Y, sin duda alguna, las circunstancias actuales, (crisis fiscal y social por la pandemia y sesiones virtuales del Congreso) justifican una reducción del ingreso total de los parlamentarios.

Los artículos 1º y 2º de esa ley, precisamente, establecen los criterios y objetivos que debe observar el gobierno nacional para fijar la remuneración de los servidores públicos, y respecto de los congresistas, el literal “ll” del artículo 2º dispone que el gobierno nacional debe atender a circunstancias que las justifiquen, cuando se trate de fijar sus gastos de representación y otros componentes de su remuneración, distintos al salario. Las disposiciones mencionadas disponen textualmente lo siguiente:

“Artículo 1. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: 

a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; 
b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; 
c) Los miembros del Congreso Nacional, y 
d) Los miembros de la Fuerza Pública

Artículo 2.  Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:
[…]

ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.”

Así pues, existe una norma legal explícita que dispone que los gastos de representación, de localización, vivienda y transporte de los congresistas los fija el gobierno nacional, de conformidad con “circunstancias que los justifiquen”, y no de modo automático mediante la aplicación de la fórmula que certifica anualmente el Contralor General de la República para el reajuste salarial.

Adicionalmente, se tiene que la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad de ese literal “ll” del artículo 2º de la ley 4ª de 1992, y en la sentencia respectiva (sentencia C-608 de 1999) arrojó total claridad sobre la atribución del gobierno para determinar las circunstancias y los montos de esos eventuales factores de remuneración de los congresistas adicionales al salario. Los siguientes extractos de esa sentencia permiten apreciar el criterio de la Corte:

“La norma acusada, como puede verse al examinar su texto, se circunscribe a fijar una pauta general -la que le correspondía al Congreso, según la Constitución-, consistente en permitir que, cuando las circunstancias lo justifiquen, el Gobierno reconozca gastos de representación y de salud y primas de localización, vivienda y transporte a favor de la Rama Legislativa.

La disposición no establece directamente tales prestaciones y no las hace obligatorias o forzosas para el Ejecutivo, que en sus decretos puede o no contemplarlas, según que, en su concepto, las circunstancias lo justifiquen o no.

Con ello no se viola principio o mandato alguno, ya que, además de ser competente el Congreso para fijar la regla, apenas se establecen las bases legales para un reconocimiento que puede resultar necesario en razón de las especialísimas funciones de los congresistas, su diversa procedencia territorial, la necesidad de sesionar ordinariamente en la capital de la república (art. 140 C.P.) y la dedicación exclusiva a sus funciones por perentoria exigencia del artículo 180-1 de la Constitución.
[…]

La disposición legal exige que los gastos y primas genéricamente autorizados se justifiquen, según las circunstancias, para que puedan singularizarse en virtud de los decretos que dicte el Gobierno en desarrollo de la ley marco. La disposición acusada constituye, entonces, apenas una pauta, una directriz, no un mandato concreto, y así tenía que ser a la luz del Ordenamiento Constitucional. Y como en sí misma esa pauta no quebranta principio superior alguno y, por el contrario, limita al Gobierno para que únicamente reconozca las aludidas prestaciones sobre la base de que el caso lo justifique lo cual resulta razonable y adecuado, será declarada exequible”. ”.

Tal como se aprecia, el gobierno nacional tiene entonces atribución suficiente para evaluar la concurrencia de circunstancias que justifiquen el reconocimiento de gastos de representación, transporte, vivienda y localización. Así las cosas, si el Congreso ha sesionado virtualmente, no parecen acreditadas las circunstancias que justifiquen los gastos de transporte y localización, y si durante la mayor parte del año 2020 hubo fuertes restricciones para las reuniones públicas y los eventos masivos, no parecieran concurrir las circunstancias que justifiquen los gastos de representación.

Así pues, es enteramente claro que el gobierno nacional, mediante decretos ordinarios de tipo reglamentario debe expresar cuáles son las circunstancias que justifican la concesión de los rubros de remuneración de los congresistas diferentes al salario, y de conformidad con tales circunstancias, que pueden concurrir o no, establecer entonces su procedencia y fijar su monto. Por supuesto, para la fijación de esos gastos no sólo cabe tener en cuenta las circunstancias específicas de funcionamiento del Congreso de la República en cada período legislativo, sino también las circunstancias generales de la economía nacional, que en un momento de recesión como el que se vive, puede reducir o eliminar tales factores de remuneración adicionales al salario.

Así las cosas, bien puede el gobierno nacional, mediante un decreto ordinario, eliminar, reducir o reconsiderar los gastos de representación de los congresistas, así como las primas de salud, transporte, localización y vivienda, todo de conformidad con las circunstancias actuales que se viven en el país, y sin que la Constitución se lo impida. Y, en la medida en que persistan las sesiones virtuales del legislativo, es absolutamente justificable eliminar los ingresos adicionales al salario básico porque no se están ocasionando esos gastos adicionales, en los que sí incurririan en caso de las sesiones presenciales. Lo único que no puede afectar el gobierno nacional es la asignación básica o salario de los congresistas, que efectivamente está fijada de conformidad con los parámetros del artículo 187 de la Constitución.

Con las razones expuestas señor Presidente, con la certeza de que estaría actuando conforme a la Constitución y la Ley y, además, en aplicación de los necesarios criterios de equidad en medio de esta emergencia social que atraviesa el país, le solicito de la manera más respetuosa evaluar la posibilidad de expedir los decretos reglamentarios que permitirán eliminar el pago retroactivo de los gastos de representación de los congresistas en el año 2020, ya que no fueron ocasionados al sesionar virtualmente. Y mantener esta supresión mientras se mantenga este sistema de sesiones congresionales durante el 2021. De esta manera interpretaría usted el sentimiento unánime de una población que exige que se cierre la brecha salarial entre parlamentarios y ciudadanía, sin necesidad de anuncios populistas de donación de parte de los salarios, de dificil comprobación además, o de insistir en reformas constitucionales que se anuncian alegremente ante la presión de la opinión pública y después se olvidan.

Con respeto y consideración,

*Juan Fernando Cristo Bustos, @cristobustos, ex Ministro del Interior y ex senador.

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