El apagón, treinta años después

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El apagón, terinta años después

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En el inmediato futuro, tendremos una matriz energética mucho más diversificada, más robusta y sobre todo más resiliente para resistir los embates del cambio climático.

El apagón, terinta años después
“Sólo cuando baja la marea se sabe quién nadaba desnudo”
                                                                         Warren Buffett

PREÁMBULO

En el año 1990, en mi calidad de Ministro (E) de Energía, en mi discurso de instalación de un Congreso Latinoamericano de Energía que tuvo lugar en Santa Marta, planteé dos tesis que se apartaban de los paradigmas del sector eléctrico por aquellas calendas. La primera, controvertida para la época, hoy lo es menos: el agua, merced al cambio climático había dejado de ser un bien libre para tornarse en un bien económico. Fui más lejos al sostener que el agua había dejado de ser un recurso renovable, tesis que he venido desarrollando y corroborando con el paso del tiempo. La segunda sostenía que los planes de expansión de generación eléctrica privilegiaban el mínimo costo al momento de priorizar los proyectos a ejecutar, pero para mí, sin soslayar dicha variable, era mucho más importante el mínimo riesgo y propuse introducir esta otra variable en la ecuación.

SORPRESAS TE DA LA VIDA

Como dice la canción Pedro Navaja de Rubén Blades y Willie Colón, “la vida te da sorpresas, sorpresas te da la vida”. No estaba en mis planes aspirar y ser electo senador de la República en 1991 y mucho menos miembro de la Comisión V del Senado donde me correspondería coordinar la subcomisión que investigó las causas del racionamiento del servicio de energía eléctrica, más conocido como el apagón, el cual fue una verdadera pesadilla que se prolongó durante casi un año, desde el 2 de marzo de 1992 hasta el 7 de febrero de 1993, amén de establecer sobre quienes recaería la responsabilidad de semejante desaguisado. La misma estuvo integrada, además, por los senadores Álvaro Araujo Noguera, Jairo Calderón Sosa, Eduardo Chávez López, Jorge Eduardo Gechem Turbay, Gabriel Muyuy Jacanamejoy, José Name Terán, Gustavo Rodríguez Vargas, Hugo Serrano Gómez, José Raimundo Sojo Zambrano y Luis Guillermo Sorzano Espinosa. Tuve, además, la responsabilidad de redactar el Informe final de la investigación sobre la actual crisis eléctrica del país.

CAUSAS Y RESPONSABLES

Si bien lo que precipitó tan drástica como costosa medida fue el fenómeno de El Niño, pudo más la imprevisión, la improvisación, los errores de cálculo y cómo no, la corrupción, que puso su cuota – parte. En efecto, la sequía, que se prolongó mucho más allá de los pronósticos – la más intensa en 37 años según el Instituto Colombiano de Hidrología (HIMAT) – llevó el nivel de los embalses de las hidroeléctricas a sus mínimos, al punto que el de El Peñol, que era y sigue siendo el de mayor capacidad, registró un histórico 20.66%, lo cual se tradujo en una virtual parálisis del parque de generación hídrica con que contaba el país. Lo que era más grave, no obstante que la capacidad total instalada de potencia, de 8.335 MW, superaba en un 13% la demanda máxima en horas pico, el 78% de la misma dependía de la hidrología. En el mix de la capacidad instalada de generación ,el parque térmico apenas si llegaba al 22%, lo cual se constituyó en la gran vulnerabilidad del Sistema Interconectado Nacional (SIN).

Irónicamente, en momentos en los que expertos del sector sostenían que el subsector eléctrico estaba “sobre-instalado”, pero con esta falencia, se presentó semejante falla. No sólo en Colombia sino en Latinoamérica había un sesgo en favor de los proyectos hidroeléctricos porque se asumía que sus menores costos operativos los hacían más competitivos frente a los térmicos y, de contera, la banca multilateral, especialmente el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sólo contaban con líneas de financiamiento para proyectos hidroeléctricos. Ello inducía y sesgaba los planes de expansión, dado que el 100% de la inversión de dichos proyectos corría por cuenta de la Nación, que terminó endeudándose hasta la coronilla para dotar al país de esta infraestructura.

Además de esta falla en la planeación del sector y la subestimación del costo racionamiento de energía al darle al agua valor cero, al estudiar las causas del racionamiento salieron a flote varias irregularidades, entre ellas la falta de mantenimiento y overhaul de varias de las plantas térmicas, de modo que cuando se les  requirió varias de ellas no estaban operativas, y el descalabro del proyecto de construcción de la hidroeléctrica de El Guavio que, con sobrecostos injustificados, no entró en el tiempo previsto. De remate, de manera improvisada e improvidente, se importaron en volandas al país dos barcazas generadoras que nunca generaron un solo kilovatio, un fiasco total, agravando aún más la situación ya de por sí compleja.

Adelanté sendos debates de control político en el Congreso de la República sobre el particular, de los cuales dio cuenta el ex ministro de Minas y Energía Guillermo Perry Rubio en el prólogo a mi libro Del racionamiento eléctrico al racionamiento moral (Editorial Impretécnica, abril de 1994), en los siguientes términos: “el debate sobre El Guavio condujo a que, por primera vez se llevara a cabo un juicio fiscal y la Contraloría del Distrito exigiera el reintegro de $2.097 millones por parte de los ex gerentes de la Empresa de Energía de Bogotá…Las conclusiones del debate sobre las barcazas se trasladaron a la Comisión de Ética del Senado, la que encontró méritos para solicitar la pérdida de la investidura de uno de los miembros de la propia corporación”.

Por su parte, el Presidente de la República Cesar Gaviria Trujillo, a través de una alocución televisiva, en horario triple A, le anunció al país las sanciones a quienes reportamos en nuestro informe como los más responsables de esta pesadilla en que se convirtió para todos los colombianos el racionamiento de la prestación de un servicio tan esencial como lo es el fluido eléctrico.

LA LEY ELÉCTRICA

El Presidente César Gaviria procedió, en diciembre de 1992, a reestructurar el Ministerio de Minas y Energía y, en reemplazo de la Comisión Nacional de Energía, creó dos unidades administrativas especiales, dependientes todas de esta cartera: la Comisión de Regulación de Energía (CRE) y la Unidad de Información Minero – Energética (UIME). Por su parte el Congreso de la República, en primera instancia la Comisión V, le dio trámite al proyecto que se convertiría en la Ley 143 de 1994, la cual tuvo como fundamento e incorporó a la misma las lecciones aprendidas de la amarga experiencia del apagón.

Con la expedición de esta Ley, se le dio un viraje a la política pública en cuanto a la cadena de la generación, transporte, comercialización y distribución de la energía eléctrica, así como a la prestación de este servicio. Con antelación a la misma tales actividades estaban reservadas casi exclusivamente para que las asumiera el Estado, pero fue la propia Constitución Política de 1991 la que abrió la posibilidad de que los particulares incursionaran como prestadores de los servicios públicos. Eso sí se dispuso, en su artículo 334, que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. “Éste intervendrá, por mandato de la Ley en los servicios públicos y privados”.

El Estado no renuncia a su rol como regulador, que es su última trinchera ante el avance arrollador de la concepción neoliberal que pretendía reducirlo a su papel de gendarme del statu quo del libre mercado. A este respecto, nos parece acertado el eslogan de la Tercera vía que se atribuye al sociólogo inglés Anthony Giddens y propalado por el Primer Ministro británico Tony Blair – “tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario” -, un concepto que está de vuelta a raíz de la crisis planetaria a que nos vimos abocados a consecuencia de la pandemia del Covid-19. ¿Qué habría sido del mundo, qué habría sido de Colombia y los colombianos, si el Estado no se la hubiera jugado a fondo para sortearla?

A este respecto, vale la pena citar la moraleja que extrajo de su gestión para conjurar, por encargo del Presidente George W Bush, el gran apagón que experimentó el norte de Estados Unidos y una amplia región de Canadá en agosto de 2003, el Presidente de la Comisión Federal para la Regulación de la Energía Patrick Word: “no podemos simplemente dejar que los mercados funcionen. Debemos hacer que los mercados funcionen…nuestro apoyo a los mercados no debe estar basado en una fe ciega”.

La Constitución Política consagró como principio fundamental, en su artículo 365, que “los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional”. Deja en claro que “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios”. Con tal fin se creó la Superintendencia de Servicios Públicos mediante el artículo 370, la única con rango constitucional.

En desarrollo de estos preceptos de la Constitución Política se expidió primero la Ley de servicios públicos (142 de 1994) y a renglón seguido la Ley eléctrica (143 de 1994). En la primera se establece en su artículo 4º que el servicio público de energía es esencial, en orden a proteger los derechos fundamentales de los usuarios, como lo ha reconocido en forma reiterada la Corte Constitucional (Sentencia C – 663/2000). Se dice en el artículo 14 que los servicios públicos se deberán prestar garantizando su “continuidad, calidad y confiabilidad”.

En cuanto a la Ley eléctrica, hermana siamés de la Ley de servicios públicos, la misma le dio un vuelco tanto a su estructura como a su gestión y operación, al establecer “el régimen de las actividades de generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad”. Destacaremos los aspectos fundamentales de la Ley 143 de 1994.

En primer lugar, se estableció en el artículo 6º que “las actividades relacionadas con el servicio de electricidad se regirán por principios de eficiencia, calidad, continuidad, adaptabilidad, neutralidad, solidaridad y equidad”. La Unidad de Planeación Minero -energética (UPME), creada al amparo del artículo 13 del Decreto 2119 de 1992, se organizó, acorde con el artículo 13 de la Ley, como Unidad Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía, al tiempo que, según el artículo 21 de la misma la Comisión de Regulación Energética, creada por el susodicho Decreto, ahora se denominaría Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) con el mismo rango de la UPME.

Se dejó establecido que este servicio se presta “bajo los criterios económicos y de viabilidad financiera” (artículos 4º, 23 y 39), indistintamente si la empresa prestadora es de carácter público o privado. De manera perentoria se dejó establecido en el artículo 74 que las empresas que se constituyeran con posterioridad a la expedición de esta ley para la prestación de este servicio “no podrán tener más de una de las actividades relacionadas”. Dicho de otra manera, se prohibió la integración vertical de las empresas del sector. Mediante los artículos 34 y 36 se crearon el Centro Nacional de Despacho (CND), hoy operado por la empresa XM y a través de este opera el Sistema Interconectado Nacional (SIN) y el Consejo Nacional de Operación (CNO), respectivamente.

No obstante que en el artículo 48 de la Ley se estableció como meta alcanzar la universalización de la prestación del servicio de energía dándole cobertura a todo el país, 30 años después, 400 mil hogares carecen del mismo. Un aspecto importante a resaltar es que ya desde entonces existía la preocupación por el ahorro, la conservación y el uso eficiente de la energía, dejándolo planteado en la ley, en su artículo 66, “como uno de los objetivos prioritarios en el desarrollo de las actividades del sector eléctrico”.

Y así arribamos, merced a esta ley, a contar con un sector eléctrico mucho más robusto, más diversificado, más confiable, para lo cual ha jugado un papel de la mayor importancia el cargo por confiabilidad (Resolución CREG – 071 de 2006), cuyo origen primigenio lo encontramos en el cargo por capacidad (Resolución CREG – 116 de 1996). Éste es un esquema de remuneración, una especie de seguro, mediante el cual se busca “garantizar la disponibilidad de una oferta eficiente” de energía en el largo plazo y de este modo asegurarse de que ésta no falte cuando se requiera. A través de subastas de los proyectos contemplados en el Plan de expansión formulado por la UPME, se asignan las Obligaciones de Energía Firme (OEF), que opera cuando el precio de bolsa supera el precio de escasez de activación. Desde luego el costo en que se incurre por cuenta del cargo por confiabilidad, lo paga el usuario vía tarifa y precio, ya se trate de regulado o no regulado. Se parte para ello de la premisa, de una de las lecciones aprendidas del apagón, en el sentido que la energía más costosa es aquella con la que no se cuenta justo en el momento que se requiere.

Hoy el panorama del sector es otro muy distinto al que teníamos en 1992 cuando sobrevino el apagón. Si la capacidad instalada de potencia en 1992 era de 8.335 MW, hoy es el doble , 17.574 MW; si el margen entre dicha capacidad y la demanda máxima era del 13%, hoy es de 25.7% y, mientras hace 30 años la energía hídrica participaba con el 78% de esa capacidad, hoy lo hace con el 68%. Hay diez puntos porcentuales más de base térmica, reduciendo de manera ostensible la vulnerabilidad frente al cambio climático.

Huelga decir que Colombia cuenta con una de matrices de energía más diversificada, no obstante que lo que es su mayor virtud, al tener una alta proporción de energía renovable (léase hídrica), al mismo tiempo sigue siendo su talón de Aquiles, toda vez que sólo uno de los embalses, el de El Peñol cuenta con una capacidad de regulación de un año. El resto no supera los seis meses (¡!). Por ello, si bien es cierto el sistema ha sido capaz de sortear con éxito tres Niños (1997 – 1998, 2003 – 2004 y 2015 – 2016) sin racionamientos, en este último, hay que reconocerlo, tuvimos un serio amago de racionamiento, o mejor dicho lo que tuvimos fue un auto-racionamiento para espantar el fantasma de 1992.

Podemos, entonces, afirmar que a lo largo de estos 30 años que han transcurrido desde que se expidió la Ley eléctrica, Colombia ha contado con un Sistema eléctrico robusto y confiable, de clase mundial. Según el Índice Global de Desempeño de Arquitectura de Energía del FEM (EAPI), que evalúa 18 indicadores y tres áreas (crecimiento y desarrollo económico, sostenibilidad ambiental, acceso a la energía y seguridad), Colombia ocupó en 2017 el 8º lugar entre 127 países examinados y el 1º en Latinoamérica, seguido por Uruguay, que ocupó el 10º lugar.

LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA

Por fortuna, Colombia no ha cometido el error de caer en la autocomplacencia y ha tomado en serio el compromiso adquirido tanto con el Acuerdo de París (COP21), como con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS), que promovió y logró consensuar en la Cumbre Río + 20, ambos aprobados en 2015 y que plantean como objetivo primordial la descarbonización de la economía. Colombia se comprometió a reducir en el 51% sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) y avanza vertiginosamente en su hoja de ruta de la transición energética, impulsando las fuentes no convencionales de energías renovables (FNCER). Para ello, además de contar con un enorme potencial de ellas, especialmente eólica, solar – fotovoltaica y de la biomasa, dispone de una caja de herramientas legal y regulatoria para avanzar, como ha venido avanzando, en la mayor diversificación de la matriz energética integrando a ella tales fuentes.

Colombia tiene un potencial de más de 135 GW, casi 9 veces la capacidad de generación instalada actualmente en FNCER, a saber: 56 GW en proyectos de pequeñas centrales hidroeléctricas (PCH) sin embalse, más de 32 GW en eólica, más de 33 GW en solar – fotovoltaica, únicamente en el Caribe colombianoy 14 GW en electricidad a partir de la biomasa.

En cuanto al marco legal y normativo se destacan entre otras la Ley 697 de 2001, que promueve el uso racional y eficiente de la energía, y la Ley 1715 de 2014, que incentiva e impulsa la generación y el uso de las energías provenientes de las FNCER. Ésta se vio reforzada con la expedición de la Ley 2099, “por medio del cual se dictan disposiciones para la transición energética”, la cual tuvo su base en las recomendaciones y propuestas de la Misión de Transformación Energética convocada por el Ministerio de Minas y Energía en el 2019. Se destacan, además, la Ley 1844, que ratificó el Acuerdo de París, el Documento CONPES 3918 que contiene la estrategia para la implementación de los ODS, el Documento CONPES 3934 de la Política de Crecimiento Verde, amén del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022, en el cual se deja sentado que “la biodiversidad y la riqueza natural” constituyen un “activo estratégico de la Nación”.

Ya Colombia se había anticipado al disponer a través de las leyes 693 de 2001, de mi autoría y 939 de 2004. El mandato de la mezcla obligatoria de los biocombustibles en Colombia con el objetivo de mejorar la calidad de los combustibles, además de contribuir a la seguridad energética del país y reducir las emisiones de GEI y de material particulado, se integrará también a la matriz eléctrica generando energía a partir de la biomasa, al punto que hoy esta nueva cadena industrial del etanol y el biodiesel disponen de más de 800 MW de potencia instalados. Éstos se vienen a sumar a los 2.200 megavatios de generación de energía eólica y solar asignados en las dos subastas del 2019 más de los 800 MW de la más reciente subasta de octubre del año anterior. Sumados, estamos hablando de un balance en el que las FNER pasan de aportar menos de 35 MW (inferior al 1% de la matriz) a más del 15% en 2023 (¡!).

De esta manera, en el inmediato futuro tendremos una matriz energética mucho más diversificada, más robusta y sobre todo más resiliente para resistir los embates del cambio climático, en la que las FNER se complementarán con las fuentes convencionales (hídricas y térmicas) y se respaldarán mutuamente, garantizándole al país un servicio de electricidad más confiable y más firme.

EPÍLOGO

Así como no estaba en mis planes ser senador y lo fui durante tres períodos, tampoco estaba en mis planes ser ministro de la misma cartera en donde ocupé el viceministerio y, cuando menos lo esperaba llegué a ser titular de la misma entre el 2013 y el 2014 y en ejercicio del cargo me cupo en suerte el apoyo, impulso y expedición de la Ley 1715 de 2014, de iniciativa del Senador José David Name.

En estos momentos está en trámite el borrador de Documento CONPES de la Política de Transición Energética, el cual habrá de convertirse en la hoja de ruta para darle continuidad a cuanto se ha avanzado en el propósito de robustecer y diversificar aún más la matriz energética, propender por la seguridad energética y posicionar a Colombia como un Hub energético regional, para lo cual se requiere que se conciba y se gestione como política de Estado y no como política de gobierno, tanto más en cuanto el largo plazo para esta última es de sólo cuatro años y la tarea que demanda la transición energética  es de largo aliento.

*Amylkar Acosta, ex Ministro de Minas y Energía, ex Director de la Federación Nacional de Departamentos, Miembro de Número de la Asociación Colombiana de Ciencias Económicas, @amylkaracosta

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