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“El Pacto por la equidad recibe la mayor parte de los recursos (46%). Es de esperar que estos recursos no vayan en detrimento de otras necesidades. Desgraciadamente, tendremos una “mini reforma tributaria” que en nada contribuye a la equidad. Otra oportunidad perdida.”
Con un presupuesto de $1.096,1 billones de pesos (constantes de 2018), el Plan Nacional de Desarrollo (PND) “Pacto por Colombia, pacto por la equidad”, presenta metas ambiciosas en cuanto a reducción de la pobreza, crecimiento y empleo. Pretende sacar de la pobreza a 2,9 millones de personas en todo el país, 800.000 en las zonas rurales. Además, busca que el crecimiento del PIB pase de 3,3% a 4,1% anual y que la tasa desempleo se reduzca a un dígito, llevándola al 7,9%, por debajo del promedio latinoamericano, que es 9,3% según la CEPAL.
El PND 2018-2022 se elaboró alrededor de 25 pactos, reconociendo la importancia de la articulación entre todos los sectores económicos, entidades públicas y privadas y los niveles de gobierno. Se pretende que haya una transformación consensuada del país. Los tres pactos que fundamentan el Plan son: legalidad, emprendimiento y equidad. Además, se incluyeron nueve pactos de carácter regional. Se introdujo un pacto por la equidad de la mujer, que busca una institucionalidad que permita cerrar las brechas de género y dar prioridad a la economía del cuidado. Se le da especial relevancia a la cultura y el patrimonio y se impulsan las industrias creativas. El mayor gasto sectorial, en línea con las apuestas presupuestales de los últimos años, se destina al sector educativo, que tendría una inversión de $216,5 billones, 20% del total de recursos.
Según el decreto 111 de 1996, el sistema presupuestal colombiano está conformado por: i) el plan financiero, ii) el plan operativo anual de inversiones y iii) el presupuesto general de la Nación. Este último materializa las apuestas del gobierno contenidas en el PND. El presupuesto vigente para 2019 fue elaborado por la administración Santos, antes del cambio de gobierno, y debió ser tramitado en el Congreso por el ministro Alberto Carrasquilla. Aunque el monto del presupuesto ($258,9 billones) fue aprobado el 17 octubre, el gobierno tramitó una Ley de Financiamiento con el fin de cubrir recursos faltantes por un valor de $14 billones. Este déficit se le atribuye, en parte, a la caída de los precios internacionales de los commodities y el ajuste de la demanda externa, que afectó de forma negativa los ingresos del Estado provenientes de rentas petroleras.
El inicio de la discusión de la Ley de Financiamiento fue polémico, pues el articulado incluía, entre otros, la extensión del IVA del 19% a la totalidad de la canasta básica familiar, la inclusión de beneficios tributarios como la reducción de la tarifa de renta al 27% para megainversiones de más de $1,7 billones de pesos, que generaran 50 empleos directos, y el otorgamiento de contratos de estabilidad jurídica a este tipo de inversiones. Además, se planteó la reducción gradual del impuesto de renta a personas jurídicas, llevándolo del 33% actual al 30% en 2022. Se incluyeron deducciones del impuesto a sectores específicos. Por ejemplo, las nuevas inversiones hoteleras solo pagarían una tarifa de 9% durante 20 años, las inversiones en actividades de la economía naranja cuyo valor sea superior a $856 millones en tres años no pagarían el impuesto durante cinco años. En el campo colombiano, las inversiones por encima de los $1.713 millones estarían exentas por 10 años. En ambos casos la condición de entrada es la creación, como mínimo, de 10 empleos.
El Congreso modificó el esquema inicial de la Ley. La reforma al IVA no pasó. Los rangos y tarifas del impuesto de renta para personas naturales se ampliaron. El impuesto al patrimonio que gravaba la riqueza desde los $3.000 millones incrementó el umbral de cobro a $5.000 millones a una tasa única de 1%. Además, se mantuvieron varias exenciones, como las otorgadas a las megainversiones.
Con la aprobación de la Ley de Financiamiento, se espera recaudar $7,8 billones, provenientes principalmente del impuesto de renta a personas naturales (1,9 billones); impuesto al patrimonio (1,2 billones); impuesto a la compra de vivienda nueva y usada por montos superiores a $918 millones (1,1 billones); normalización tributaria de activos omitidos en el exterior (1 billón), IVA plurifásico de bebidas azucaradas y cervezas (970 mil millones); recaudo por impuesto a los dividendos de más de $10 millones (860 mil millones) y por gestión de la DIAN ($800 mil millones). Estos recursos, aunque importantes, son insuficientes para cubrir el faltante presupuestal anunciado al inicio de la discusión. Según el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, la pérdida de recaudo por estas exenciones está alrededor de los $9 billones. Es decir, fue más lo que “regalamos” que lo que se espera recaudar. El conjunto de estas medidas profundiza la inequidad tributaria.
Frente a los $6,2 billones faltantes, el presidente Duque afirmó el pasado 20 de enero en entrevista con Ricardo Ávila, director de la revista Portafolio, que los recursos tendrán que cubrirse con “el plan de recorte, mayor crecimiento económico traducido en aumento del recaudo y una “agresiva” fiscalización”. Una conjetura natural podría apuntar a que el gobierno pretende cubrir una parte del déficit presupuestal a través de la puesta en marcha del PND, haciendo modificaciones normativas importantes. Por tal razón, varios de sus artículos han suscitado fuertes discusiones.
Un primer asunto está relacionado con los subsidios a los servicios de energía que serían eliminados para el estrato tres y disminuidos para los estratos uno y dos. Los costos del subsidio se cubren en parte con los recaudos de los estratos 5 y 6, a los que se les cobra una tarifa mayor que el costo del servicio. Estas reformas tan importantes no deben introducirse sin considerar el impacto en la población vulnerables. No es claro se le ayudará a las personas que pierden esté subsidio, o cómo se decidió su eliminación, a pesar del compromiso del Ministerio de Minas y Energía de no realizar este tipo de modificaciones.
Un segundo aspecto es la inclusión de nuevas tarifas para los cotizantes independientes por cuenta propia, para los rentistas de capital y para los contratistas independientes. Según el artículo 140 del PND, la base de cotización para este tipo de trabajadores con ingresos superiores a 1 SMMLV pasaría del 40% al 55% del ingreso mensual, algo que el Presidente expresa haber descartado.
Por último, aparece el tema de los impuestos a licores regionales. Los artículos 146, 147 y 148 del PND, proponen modificaciones a la Ley 1816 de 201, creando una tarifa única por grado de alcohol para los licores y aperitivos, y otra para vinos y aperitivos vínicos. En la Ley 1816 se había acordado que una parte del impuesto se debe determinar sobre el precio de venta y otra de acuerdo a los grados de alcohol. Frente a la tarifa única, los mandatarios regionales han expresado su preocupación, argumentando que se sacrifica la equidad pues ya no se cobrará teniendo en cuenta que unos licores son más costosos que otros.
El PND es una hoja de ruta para el país en el mediano plazo y debe orientar las decisiones de política y de inversión, pero no es el escenario para dar discusiones como la de los subsidios o para tratar de mitigar un déficit presupuestal que no logró ser resulto mediante el mecanismo dispuesto para ello. La pasada Ley de Financiamiento fue otro escenario desaprovechado para reestructurar de forma profunda e integral nuestro sistema tributario. La discusión actual sería muy diferente si el Gobierno Nacional hubiera presentado una Ley de Financiamiento más progresiva, que redujera los impuestos antitécnicos, revisara los excesivos beneficios tributarios y que explorara fuentes alternativas de financiación
El Gobierno hizo caso omiso a muchas de las sugerencias y recomendaciones de académicos y expertos en el tema tributario. Por ejemplo, en cuanto al impuesto al patrimonio que se prolongará hasta el año 2022, se deberían haber establecido rangos desde los $1.000 millones y no desde $5.000 millones, con tarifas diferenciales para cada rango. Esta medida se justifica porque solamente el 0,12% de la población del país posee un patrimonio líquido mayor a $1.000 millones (Londoño, 2018). Si el propósito era un mayor recaudo, también se hubiera podido pensar en elevar la tarifa de dividendos a la tarifa general de renta, estableciendo rangos para hacerlo de forma progresiva, y no simplemente imponiendo una tarifa única del 15%. Además, en el país los impuestos al suelo están subutilizados y son una fuente potencial de recursos. El recaudo del impuesto predial es bajo, en parte porque solo el 20,01% del territorio (área) está actualizado, el 28,32% está sin formar y el 51,67% está desactualizado, pero también porque hay grandes diferencias entre la tarifa nominal y la efectiva y sólo el 0,15% de los ingresos corrientes de los municipios corresponden a recaudos por valorización y plusvalía. Es clave lograr la pronta actualización del catastro rural y fortalecer el IGAC (Geoportal Instituto Geográfico Agustín Codazzi).
Finalmente, el reducido presupuesto para la paz y las víctimas y la ausencia de especificación del presupuesto para el Pacto por la equidad de las mujeres y Pacto por la equidad de oportunidades de grupos étnicos son alarmantes. Las metas de estas iniciativas no son viables si no se tienen los recursos suficientes. Tampoco es clara la reestructuración funcional de los OCAD (Órgano Colegiado de Administración y Decisión del Sistema General de Regalías). Y tampoco se han precisado los alcances del artículo 35 que le quita la potestad a Planeación Nacional para administrar el presupuesto de inversión, dejándole esta tarea al Ministerio de Hacienda. El Pacto por la equidad recibe la mayor parte de los recursos (46%). Es de esperar que estos recursos no vayan en detrimento de otras necesidades. Desgraciadamente, tendremos una “mini reforma tributaria” que en nada contribuye a la equidad. Otra oportunidad perdida.
Edna Cristina Bonilla Sebá
Profesora Universidad Nacional de Colombia
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