Especial PND – Energía, transición y el PND (Parte 1)

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“Se configurará un verdadero secuestro de los OCAD por parte del gobierno central. Se dirá que se trata de reasumir el control de los OCAD por parte de la Nación por las falencias en la capacidad de formulación y elaboración de los proyectos por parte de las entidades territoriales. Pero, este sería el camino equivocado para superarlas, cuando lo que debería hacerse, más bien, es desarrollar capacidades y competencias en las entidades territoriales y no suplantarlas o desplazarlas, reduciéndolas a la condición de simples convidados de piedra.” #

Se tramita por parte del Congreso de la República el Proyecto de ley 227 –  19 Senado de la República y 311 – 19 de Cámara de Representantes del Plan Nacional de Desarrollo (2018-2022) Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad radicado por el ejecutivo. Dicho proyecto está soportado y sustentado en las Bases del Plan. Esta es una especie de Ley Ómnibus por la multiplicidad de temas que abarca y, por ello mismo, despierta gran controversia dentro y fuera del Congreso. Como si se abriera una caja de sorpresas, a medida que se avanza en su escrutinio, va saliendo a flote el collar de perlas que suscitan apoyos o rechazos a ciertas y determinadas iniciativas.

EL COLLAR DE PERLAS

Cuando apenas estamos en las preliminares, varias de  ellas han acaparado la atención y la discusión en los medios, destacándose entre ellas, en primer lugar, la propuesta de eliminación del subsidio a la tarifa de energía al estrato 3 y su reducción a los estratos 1 y 2 contenida en el artículo 179. Ante la avalancha que se le vino encima[1], el propio Presidente Iván Duque tuvo que salir a rectificar este desaguisado, antes de iniciarse el debate en el Congreso. El Presidente Duque trinó: “he dado instrucción al equipo económico que trabaja en el Plan de Desarrollo, para que los subsidios de servicios públicos a los colombianos más vulnerables no se toquen”. Resta saber si entre estos se cuentan los de la clase media, que son los del estrato 3.

Otra propuesta que encendió una polémica es la que contempla el artículo 35, que plantea “la unificación del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda”, aduciendo que se mejoraría “la focalización, calidad del gasto público e impacto en el desarrollo”. Once exdirectores del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y dos exministros de Hacienda le salieron al paso. Entre ellos, el más reciente director de DNP, Luis Fernando Mejía, sostuvo que éste sería un “golpe mortal para Planeación. Le quitaría la capacidad de influir en la asignación del presupuesto y de asegurar su alineación con las políticas y programas del PND”[2]. Remató diciendo que, de aprobarse este artículo, el DNP quedaría “con muy pocas funciones”[3] y convertido en un “centro de pensamiento público”[4].

El Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla justificó la medida diciendo que la misma “recoge una recomendación expresa de la Comisión del Gasto la Inversión Pública”[5]. Sin embargo, uno de los miembros de dicha comisión, el exministro de Hacienda Roberto Junguito, precisó que “la recomendación concreta fue que era conveniente unificar el presupuesto en una sola entidad. En la Comisión no se dijo si debería ser en Planeación o en Hacienda”[6]. Falta ver si dicha propuesta será avalada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el club de buenas prácticas al que ingresó Colombia recientemente que,, según la Presidenta del Consejo Privado de Competitividad Rosario Córdoba, recomendó “fortalecer la capacidad del DNP, dotándolo de una unidad de prospectiva”[7].

Otra de las perlas detectadas en el farragoso texto es el artículo 140, que alude a la cotización de trabajadores independientes al Sistema de seguridad social “con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos iguales o superiores a un salario mínimo”. Se propuso que dicha cotización se haría “sobre una base mínima de cotización de 55% del valor de los ingresos”, esto es, que la misma, que hoy está en el 40%,  subiría 15 puntos porcentuales. Una vez más debió el Presidente Duque intervenir para evitar este atropello contra los trabajadores independientes y manifestó que “no es necesario modificar las cotizaciones ni la base gravable para los aportes a la seguridad social de trabajadores independientes”[8].

También mereció reparo, esta vez por parte de los gobernadores, el artículo 147, que modifica la Ley 1816 de 2016 imponiendo una tarifa unificada única independientemente del grado alcoholimétrico a los licores y a los aperitivos y otra para vinos y aperitivos vínicos. Con ello, alegan los gobernadores, se “beneficiarían los licores con más de 35 grados, como son los whiskys importados y otros con una tarifa inferior y los rones y aguardientes se afectarán por el incremento que será exagerado”, afectando el consumo y el recaudo a los fiscos de los departamentos. Aún no se ha pronunciado el señor Presidente sobre este punto.

EL ECODESARROLLO

A nuestro juicio el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo es coherente y consistente en su formulación de los lineamientos de política pública tendientes a garantizar la seguridad energética del país sin desmedro de la sostenibilidad ambiental y el bienestar de las comunidades. Se plantea en las Bases del Plan la necesidad de diversificar y robustecer aún más la matriz energética, al tiempo que propugna por desarrollar el sector minero – energético con más responsabilidad ambiental e incluyente en el territorio. Un principio básico que sirve de base a la formulación del Plan y que queremos resaltar es la consideración de la “biodiversidad y la riqueza natural como activos estratégicos de la Nación”.

La experiencia debe servir de algo y, a decir verdad, este sector ha enfrentado muy serios cuestionamientos por cuenta de graves contingencias, como la que, por ejemplo, enfrenta el proyecto de Hidroituango o el derrame de crudo a consecuencia de los atentados a los oleoductos. A ello se vino a sumar la reforma del régimen de regalías[9], que ha servido de catalizador de la conflictividad social en las regiones en donde operan las empresas extractivas, en la medida que se han visto menguados severamente sus ingresos por regalías[10]. Además de la reforma al Sistema General de Regalías (SGR) anunciado por el Gobierno, pero que no se prevé en el proyecto de PND, este le apuesta a la figura, aún en ciernes, de obras por impuestos, es decir el pago de impuestos por parte de la empresas con la ejecución de obras en donde operan, la cual puede contribuir a desactivar muchos conflictos y hacer más amigable la presencia de las misma.

Bien dijo el economista Juan Pablo Ruiz, uno de los expertos consultados por el gobierno para que conceptuaran sobre la viabilidad del fracking en Colombia, que “las comunidades, para que se vinculen con ánimo positivo, tienen que tener beneficios en la actividad misma del negocio…Ganar esa licencia social no es sólo cuestión de disminuir riesgos, sino de transferir beneficios. Debemos desarrollar capacidad institucional local para que estos recursos se conviertan en acciones en beneficio de las localidades y no en temas de corrupción”[11]. ¡Así de claro!

EL SECUESTRO DE LOS OCAD

Esta debería ser la oportunidad, también, para introducirle ajustes al funcionamiento de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), que se han tornado en un laberinto de procesos kafkianos, lo cual se refleja en una muy baja ejecución de los recursos del SGR. Lejos de ello, lo que se propone en el artículo 27 del proyecto de ley tiende a recentralizar aún más los recursos del SGR, muy en línea con la tendencia que ha imperado en el país durante los 28 años transcurridos desde la expedición de la Constitución de 1991[12].

Veamos: este artículo modifica el artículo 6 de la Ley 1530 de 2012, reglamentaria del Acto legislativo 05 de 2011 reservándole a los OCAD sólo “aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiar los proyectos de inversión sometidos a su consideración, que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías”. Pero le arrebata a los OCAD la facultad de definir “los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos”, como lo manda el parágrafo 2 del artículo 2 del Acto legislativo 05 de 2011. Y lo que es más grave, le quita también la competencia a los OCAD de “evaluar, viabilizar”, como lo dispone el artículo 6 de la Ley 1530 de 2012 vigente.

Además, de aprobarse el artículo 28 del proyecto, todos, absolutamente todos, los proyectos financiados con recursos provenientes de los fondos del SGR (Fondo de Desarrollo Regional, Fondo de Compensación Regional, de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena y los recursos cuya definición se realice en el Órgano Colegiado de Administración y Decisión OCAD – PAZ), serían “viabilizados por los ministerios o los departamentos administrativos”. Aquellos que, por su naturaleza, no correspondan a ningún Ministerio o Departamento Administrativo” los viabilizaría el DNP, el cual además “ejercerá la Secretaría Técnica del OCAD –PAZ”. Esta norma sería un retroceso y trasgrede el principio de la autonomía territorial consagrado en la Constitución Política[13].

Esto es lo único que le hace falta al gobierno central para tener el control absoluto del SGR y sus recursos, que son de las regiones, después que contraviniendo y desacatando un fallo de la Corte Constitucional que tumbó el artículo 31 de la Ley 1606 de 2012 que lo imponía, en un acto de contumacia, estableció a través del artículo 28 de la Ley 1744 de 2014 el poder de veto del gobierno central en los OCAD. Y, como si esto fuera poco, habilitó al gobierno nacional para que a motu propio pueda presentar sus propios proyectos a los OCAD, compitiendo con los proyectos que presenten alcaldes y gobernadores[14]. ¿Se imaginan ustedes? El Gobierno nacional fungiendo como juez y parte, con poder de veto en los OCAD, arrogándose la prerrogativa de presentar sus propios proyectos y ahora pretende, además, ser quien viabilice los proyectos para su aprobación. En estas condiciones, ¿cuál será la suerte de los proyectos presentados por los gobernadores y los alcaldes?

De modo que, si es aprobada esta modificación de los artículos 6 y  26 de la Ley 1530 de 2012 vigente, se habrá configurado un verdadero secuestro de los OCAD por parte del gobierno central. Se dirá, muy seguramente, que se trata de reasumir el control de los OCAD por parte de la Nación por las falencias que acusa la capacidad de formulación y elaboración de los proyectos por parte de las entidades territoriales. Pero, este sería el camino equivocado para superarlas, cuando lo que debería hacerse, más bien, es desarrollar capacidades y competencias en las entidades territoriales y no suplantarlas o desplazarlas, reduciéndolas a la condición de simples convidados de piedra. ¡Esto sería el colmo!

*Amylkar Acosta, ex Ministro de Minas y Energía, ex Director de la Federación Nacional de Departamentos, Miembro de Número de la Asociación Colombiana de Ciencias Económicas, @amylkaracosta.


[1] Amylkar D. Acosta M. Estaba cantado. Febrero, 10 de 2019/ ¿Quién miente a quién? Febrero, 12 de 2019

[2] El Nuevo Siglo. Febrero, 19 de 2019

[3] El País. Febrero, 13 de 2019

[4] Idem

[5] El Nuevo Siglo. Febrero, 19 de 2019

[6] Idem

[7] Portafolio. Febrero, 18 de 2019

[8] El Tiempo. Febrero, 19 de 2019

[9] Acto legislativo 05 de 2011

[10] Amylkar D. Acosta M. La reforma del régimen de regalías y su impacto en las finanzas territoriales. Litografía Impregón S. A. 2011

[11] El Tiempo. Febrero, 17 de 2019

[12] Amylkar D. Acosta M. De la descentralización a la descentralización. 2019. En edición.

[13] Constitución Política. Artículo 1 y 287/ Liliana Estupiñán y Julio Gaitán. El principio constitucional de autonomía territorial. Universidad del Rosario. 2010

[14] Ley 1753 de 2015


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