EL PROYECTO DE PRESUPUESTO PARA EL 2020 ESTÁ DESFINANCIADO

El Ministro Alberto carrasquilla, al momento de radicar en el Congreso de la República el proyecto de presupuesto para la vigencia de 2020, pese a que el mismo, según el Ministro está desfinanciado en $8.5 billones[1] y es una incógnita saber de dónde van a salir, muy eufórico, planteó que se tiene un “panorama fiscal despejado”[2]. Pero, a poco andar, admitió que “sí, existe una necesidad de encontrar, así como lo discutimos el año pasado, unos recursos para terminar de financiar el Presupuesto del próximo año”[3]. Y, apenas siete días después, el Ministro Carrasquilla afirmó categóricamente que “no necesitamos vender activos este año. La situación fiscal está completamente bajo control y en junio tenemos un superávit primario bastante importante y la mejor dinámica fiscal que hemos visto en muchos años[4]. Con declaraciones tan contradictorias como incoherentes del Ministro, nadie sabe a qué atenerse.

Se acaba de aprobar por parte del Congreso, dentro del plazo estipulado por la Ley, el monto del Presupuesto, el cual se aforó en $271.7 billones; ahora se inicia su trámite, teniendo el 30 de octubre como fecha límite para su aprobación, a riesgo de que si no se cumple  se impone la denominada dictadura fiscal, consistente en que el ejecutivo queda investido de la facultad para decretarlo[5].  

Como se recordará, con el argumento, expuesto en la Constituyente de 1991 por parte del cófrade Alfonso Palacio Rudas, de que “las apropiaciones son una autorización y no una orden imperativa de girarlas”, se abandonó el principio decimonónico del equilibrio presupuestal consagrado en la Constitución política centenaria de 1886[6]. En su lugar, mediante el artículo 347 de la nueva Carta, se dispuso que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”.

De allí, que, desde entonces, prácticamente todos los presupuestos aprobados por el Congreso han sido deficitarios, al igual que el que se debate en este momento. Como lo plantea el profesor Eduardo Sarmiento, lo que se estableció como procedimiento para darle una mayor flexibilidad al Gobierno para atender los gastos prioritarios, “se convirtió en un medio de determinar el déficit fiscal y obligar a su financiamiento con nuevas leyes[7]. Así de claro!

LAS ACROBACIAS DEL MINISTRO

Pero, el Ministro Carrasquilla, en apuros para cumplir con el principio rector de la sostenibilidad fiscal consagrado en la Constitución[8] y la Regla fiscal[9] que lo desarrolla, se las ha apañado para tratar de lograr la cuadratura del círculo[10] y de esta manera soslayarlo. Veamos.

A través del artículo 79 de la Ley 1955 del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018 – 2020 se le permite a la Nación “emitir bonos en condiciones de mercado u otros títulos de deuda pública para pagar las obligaciones financieras (…), con el fin de sanear los pasivos correspondientes a cesantías de las universidades estatales”. En virtud del mismo podrá “emitir bonos en condiciones de mercado u otros títulos de deuda”. En el artículo 257 del PND se es más explícito en el procedimiento a seguir, al establecer la Estrategia de Mediano Plazo de Gestión de la Deuda (EMGD), en virtud del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encargará de diseñarlo “con el objeto de definir las directrices sobre la estructura del portafolio global de la deuda pública, propender por la financiación adecuada de las apropiaciones presupuestales del Gobierno Nacional, disminuir el costo de la deuda en el mediano plazo bajo límites prudentes de riesgo y contribuir en el desarrollo del mercado de capitales”.

Con ello, el Congreso le firmó un cheque en blanco al Ministro de Hacienda y este ni corto ni perezoso lo está utilizando emitiendo títulos de tesorería (TES) a tutiplén. Según él, lo que está haciendo es “recontratar” la deuda pública, pues, “si bien se vence el año entrante vamos a recontratar y eso vale $28.4 billones, vamos a contratar nuevo endeudamiento por $19.2 billones”[11]. No tuvo empacho el Ministro Carrasquilla en decir: “le vamos a decir a los mercados que la deuda que debemos estar amortizando no la podemos pagar toda, sino que necesitamos que nos hagan un préstamo de los vencimientos de capital y esa es otra gran fuente de financiamiento de los $271 billones[12]. Eso no es serio!

Cuando se alude a “contribuir en el desarrollo del mercado de capitales”, ello guarda una muy estrecha relación con la Misión del Mercado de Capitales que integró el Gobierno, la cual acaba de rendir su informe y recomendaciones tendientes a reformar el mercado de capitales. Estas, según el Ministro Carrasquilla, le servirán al Gobierno como  “una hoja de ruta para el inmediato, mediano y largo plazo, para que el mercado sea más líquido, tenga más inversionistas y sea más innovador[13]. Y justamente es en ese mercado en donde se transarán los TES.

El editorialista del diario económico Portafolio se muestra patidifuso con el anuncio del Ministro y dice que “el anuncio es sorpresivo, porque unos días atrás las autoridades señalaron que se habían cubierto las necesidades previstas en el Plan financiero que elabora el Gobierno”[14]. La jugadita del Ministro Carrasquilla, dicho por el mismo, consiste en “sustituir esa deuda por deuda de mercado. Esa es un deuda que se ha venido adquiriendo a lo largo de los años y, por lo tanto, la emisión de esos TES corresponde a emisiones de deuda de 5, 10 y de 15 años atrás”[15].

Como lo afirma el ex ministro y ex codirector del Banco de la República Carlos Caballero, “para tapar los huecos y salir de líos el Ministerio de Hacienda anda instrumentando acciones ingeniosas que le permitan ampliar el gasto y más que cumplir la Regla fiscal. La deuda de las sentencias judiciales en contra de la Nación se cancelará entregando a los acreedores TES a largo plazo, con tasas de interés inferiores a las de mora”[16]. Advierte él, “financieramente es correcto, una deuda en la penumbra y costosa se visibiliza”, pero al precio de incrementar la deuda pública en $8 billones. Con esta “ingeniosa” operación se “cumple” con la Regla fiscal, pero se aumenta sensiblemente el endeudamiento de la Nación.

LA FERIA DE LOS TES

Al darle vía libre el Congreso a través del PND, la primera deuda pendiente que se saldó, pagándola con TES, fue la que se tenía contraída con el patrimonio autónomo de remanentes de la liquidada CAPRECOM, por valor de $514.000 millones. Lo propio se hizo con la abultada deuda contraída por el Estado con la red hospitalaria, en aras “sincerar las deudas”, como lo manifestó el Presidente Iván Duque, con base en el Acuerdo de Punto final contemplado en los artículos 237 y 238 del PND, se autorizó por parte del Consejo Nacional de Política Fiscal (CONFIS) emitir TES por valor de $6.7 billones para sanear la deuda con el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), concretamente con 1.361 IPS y hospitales públicos de todo el país, la mayoría atribuida a la formulación de medicamentos o procedimientos que están por fuera del Plan de Beneficios en Salud (PBS).

También se tiene previsto pagar con TES lo adeudado al magisterio de Colombia por concepto de mora[17], debido al no pago oportuno de las cesantías de los maestros causadas a diciembre de 2019, por valor de $1.1 billones. Se procederá por parte del Ministerio de Hacienda a emitir los TES por ese valor, los cuales se le entregarán a la FIDUPREVISORA, entidad fiduciaria que administra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). Según el Decreto que para el efecto expidió el Ministerio de Hacienda este procedimiento no conlleva “operación presupuestal alguna y sólo debe presupuestarse para efectos del pago de intereses y la redención de los títulos” a su vencimiento. También se tiene previsto recurrir a este mismo expediente para pagar entre $2 billones y $2.5 billones para saldar la deuda de la Nación con las universidades públicas “con el fin de sanear los pasivos correspondientes a cesantías de las universidades estatales”[18]. Según ha trascendido, algo similar se tiene previsto para cubrir los bonos pensionales, cuyo pasivo asciende a los $4 billones.

Hasta gastos recurrentes, del día a día, se prevé cubrir con deuda pública, destacándose entre ellos el pago de “subsidios para la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica que se hayan causado antes de la vigencia de la presente Ley o que se causen durante la misma”[19]. Hasta los “terceros de buena fe” de la desastrada Ruta del Sol II estuvieron a punto de participar en la feria de los TES, ya que el CONFIS alcanzó a autorizar y la Ministra del Transporte Ángela María Orozco anunció el pago con TES de una supuesta deuda de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) por valor de $1.2 billones[20]. De no haber sido porque el Tribunal de arbitramento de la Cámara de Comercio de Bogotá declaró “la nulidad absoluta por objeto ilícito” del Contrato de dicha Concesión, se hubiera materializado este detrimento al patrimonio público.  

Como lo sostuvo el ex ministro de Hacienda y miembro del Comité consultivo para la Regla fiscal, nada menos, Guillermo Perry, se están “utilizando formas de contabilización heterodoxas, que pueden poner en cuestión la tradicional seriedad  de Colombia en el manejo de sus cifras fiscales…El recurso a la contabilidad creativa generan incertidumbre y desconfianza y pueden conducir a rebajas en la calificación de riesgo del país[21]. Johns Hopkins, PhD en economía, profesor e investigador de la Universidad de los Andes, también teme y advierte sobre “la posibilidad de que las calificadoras de riesgo terminen bajando nuestra nota, poniendo en riesgo el grado de inversión es, paradójicamente, mucho más alta ahora que hace un año”[22]. Es muy grave que empiece a verse con desconfianza y a dudarse del manejo de las cifras por parte del Gobierno. Es muy diciente que unas de las revistas de negocios más serias y consultadas, como lo es Bloomberg, titule uno de sus despachos de prensa en su portal diciendo que “Colombia es acusada de marrullerías (shenanigans) contables para lograr metas fiscales”[23]. Este es un mal indicio y un pésimo precedente.  

LOS ARTILUGIOS DEL MINISTRO

Para Luis Eduardo Arango, ex director de Crédito Público del Ministerio de Hacienda, “esto se ve bastante mal y es poco ortodoxo, porque lo que hay es que hay que cuidar las cuentas fiscales (…). Se está rompiendo la ecuación de que el déficit es el que determina el comportamiento de la deuda y lo que hacen es que están emitiendo gastos que no están afectando el déficit”[24] sino mimetizándolo. Y añadió, “las cuentas pendientes se deben pagar en efectivo o con deuda, pero hay que llevar las cuentas fiscales como se debe[25]. Por su parte Jorge Restrepo, catedrático de la Universidad Javeriana, dijo hace unos días que “preocupa es que se vaya a usar deuda para financiar gasto corriente; el Ministerio de Hacienda tiene que ser responsable, en el sentido de no emitir deuda para financiar gasto corriente de salud, a través de inyección directa en las EPS”[26]

Estas operaciones de emisión de TES se reconocen “por debajo de la línea”, esto es, “por debajo de cuerda”, como financiación y no como gasto y así se evita que incidan en el déficit fiscal. Afirma el Director de investigaciones económicas de BTC Pactual Munir Jalil, que “el Gobierno dice que los pagos responden a algo transitorio y para que no les afecte el déficit, que es más estructural, se colocan de este lado. Así, el déficit nunca se verá afectado[27]. Como afirma Luis Fernando Mejía, Director de FEDESARROLLO, “hay que ver qué opinan organizaciones internacionales o el Comité Consultivo de la Regla fiscal con respecto al cambio”[28].

El Ministro de Hacienda asume que la emisión de TES es una operación de financiamiento y que, por lo tanto, no es un gasto al no implicar una operación presupuestal. Se jacta el Ministro Carrasquilla de que él cumple “reglas fiscales, los mandatos y los deseos”[29]. Cabe preguntarse cómo lo hace, porque, como lo manifestó el profesor e investigador de la Universidad de los Andes Marc Hofstetter, “pagar gasto con TES sin contabilizarlo como gasto y, por tanto, sin que afecte el déficit es nuevo. Si tuviéramos dinero para pagar esas cuentas eso no sería necesario, pero no hay forma de hacer esos pagos y, al mismo tiempo, honrar la regla fiscal. Hacerlo vuelve inocua la Regla fiscal: si el Gobierno puede decidir qué se cuenta  y qué no como gasto y déficit, que un Comité le diga de qué tamaño puede tener el déficit es una pérdida de tiempo[30], así de sencillo. En opinión de Hopkins, “si midiéramos el déficit de este año con la misma métrica del pasado lo más probable es que haya crecido[31]. De acuerdo con ANIF, el déficit fiscal de este año estará alrededor de – 4.2% (¡!), muy por encima del 2.4%, que se ha convertido en Mantra del Ministro carrasquilla.

La emisión de TES para pagar deudas es lo que se conoce en el argot financiero roll – over, que consiste en cambiar una deuda por otra, refinanciándola, la misma fórmula que utilizó en Argentina en su momento la Presidenta Cristina Kirchner y que la condujo al default que terminó en el “corralito”. Es lo más parecido al “jineteo” al que recurren los desesperados cuentahabientes en los bancos cuando se ven a gatas para cubrir los sobregiros. Esta es una forma de “patear la deuda”, como si fuera un balón, al futuro, pues al fin y al cabo no hay plazo que no se venza ni deuda que no se pague. Según Sergio Clavijo, Presidente de ANIF,  a este paso, “la deuda del Gobierno Nacional Central , como porcentaje del PIB, “estará pasando del 44% en 2014 hacia el 54% del PIB en 2022 (o a niveles superiores), el tener en cuenta la emisión de TES para pagar deudas flotantes de la salud y de demandas a la Nación”[32], incluso sin contar las novedades del proyecto del Presupuesto del próximo año. Y, de contera, las vigencias futuras son del orden de los $102 billones, el 10% del PIB (¡!).

También se está contemplando, como afirma la revista Dinero, “echarle mano a unos dineros que hay sobre la mesa, un poco más de $5 billones del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura (FONDES), recursos provenientes de la venta de ISAGEN”[33]. El truco consiste en que como el FONDES no hace parte del Gobierno Nacional, sino del sector descentralizado, esos recursos ya no irían  a financiar las concesiones de 4G, como se le prometió al país, sino que el Ministerio de Hacienda, en un pase de prestidigitación, los invertiría en empresas de servicios públicos estatales o mixtas, como las electrificadoras. Y, continúa la revista Dinero, “con esto el Gobierno intercambiaría acciones de las electrificadoras por bonos de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN). Estos, si bien no son efectivo, entran a su portafolio como un ingreso que le permite cuadrar las cuentas. De esta manera se dispondría de los recursos de la venta de ISAGEN para financiar gasto corriente de la Nación[34]. A juicio del ex ministro Perry, “el Gobierno juega con candela al maquillar las cuentas fiscales para ocultar la dura realidad. Si sigue por ese camino, en lugar de afrontar los problemas, nos dejaría sin recursos para la infraestructura pública que necesitamos[35] y reitera que ello “pondría en riesgo la calificación de riesgo del país”[36]. Y este sería el peor escenario para la economía colombiana, que sigue en el atolladero y en medio de la turbulencia por la que está pasando la economía global por cuenta de los desvaríos de Trump.

Bogotá, septiembre 14 de 2019


* Amylkar D. Acosta M, Ex Ministro de Minas y Energía y Ex Director Ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos, @amylkaracosta


[1] Portafolio. Agosto, 14 de 2019

[2] El Espectador. Junio, 22 de 2019

[3] Ibidem

[4] www.dataifx.com. Agosto, 21 de 2019

[5] Constitución Política. Artículo 348

[6] Amylkar D. Acosta M. De la mímica presupuestal. Diciembre de 2001

[7] El Espectador. Agosto, 4 de 2019

[8] Constitución Política. Artículo 334

[9] Ley 1473 de 2011

[10] Amylkar D. Acosta M. La cuadratura del circulo fiscal. Noviembre, 24 de 2018/ Las cuentas de la lechera. Agosto, 26 de 2019

[11] El Nuevo Siglo. Septiembre, 12 de 2019

[12] La República. Septiembre, 10 de 2019

[13] Hoy diario del Magdalena. Agosto, 9 de 2019

[14] Portafolio. Editorial. Septiembre, 11 de 2019

[15] Portafolio. Julio, 24 de 2019

[16] El Tiempo. Agosto, 17 de 2019

[17] Ley 1955 de 2019, del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. Artículo 57

[18] Ley 1955 de 2019 del Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022. Artículo 79

[19] Portafolio. Septiembre, 4 de 2019

[20] Semana. Julio, 28 de 2019

[21] El Tiempo. Julio, 28 de 2019

[22] El Espectador. Agosto, 3 de 2019

[23] El Espectador. Julio, 29 de 2019

[24] Idem

[25] Idem

[26] Portafolio. Septiembre, 4 de 2019

[27] La República. Julio, 25 de 2019

[28] La República. Julio, 25 de 2019

[29] El espectador. Julio, 31 de 2019

[30] La República. Julio 25 de 2019

[31] El Espectador. Agosto, 4 de 2019

[32] Portafolio. Septiembre, 4 de 2019

[33] Dinero. Julio, 29 de 2019

[34] Idem

[35] Dinero. Agosto, 26 de 2019

[36] Idem

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