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Tal vez lo único bueno que dejó este episodio de las objeciones presidenciales fue la claridad que hizo la Corte Constitucional sobre el número de votos que conforman la mayoría absoluta en el Congreso de la República.
Todo indica que dentro de algunos días, por fin, entrará en vigencia la Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz. Pasó por un arduo camino: su difícil aprobación en el Congreso en la última legislatura del gobierno anterior, el control integral y automático en la Corte Constitucional que tardó meses, las semanas perdidas en las oficinas del Capitolio luego del control judicial y las desafortunadas objeciones presidenciales que el Congreso rechazó por mayoría absoluta en ambas Cámaras (110 votos contra 44 en la Cámara y 47 contra 34 en el Senado).
Tal vez lo único bueno que dejó este episodio de las objeciones presidenciales fue la claridad que hizo la Corte Constitucional sobre el número de votos que conforman la mayoría absoluta en el Congreso de la República: un asunto que pareciera de aritmética elemental, pues se trata de determinar cuántos votos superan la mitad del total, pero que ha dado lugar a interpretaciones disímiles y a desavenencias políticas importantes en varias votaciones parlamentarias recientes. Así pues, conviene explicar, para casos futuros, y tal vez para uno pretérito que con esto pueda resucitar, qué es lo que se entiende, en nuestra Constitución, por mayoría absoluta de los votos de las Cámaras.
El asunto parece complejo porque el número de Congresistas no se cuenta sólo con el dato de aquellas personas que conformarían cada cámara sin tener en cuenta cuántas de ellas estén posesionadas, asistan y participen en la votación, sino que en cada ocasión el recuento debe hacerse a partir aquellas personas que, en palabras de la Corte, tengan “capacidad jurídica” para participar en las deliberaciones y votaciones. Así pues, hay congresistas que, a pesar de serlo, carecen en algún momento de esa capacidad jurídica y, respecto de ellos, en algunos casos se procede a designar a un remplazo -en otros no-, en atención a unos criterios que contiene la propia Constitución. En síntesis, hay que descontar, según cada situación, a aquellos congresistas que no tienen capacidad jurídica y que a su vez no pueden ser remplazados por otra persona. Ilustremos lo anterior con solo dos ejemplos de los muchos que pueden ocurrir: no se puede remplazar al congresista que ha sido capturado o condenado por un delito electoral, pero sí se remplaza temporalmente a la congresista que esté en licencia de maternidad. En la primera hipótesis, el número de congresistas disminuye en uno, pero en la segunda no.
Cabe anotar que la Corte aclaró que la investidura de congresista se obtiene a partir de la elección, pero la capacidad jurídica para votar sólo a partir de la posesión. Eso quiere decir que quienes fueron elegidos, pero por alguna razón no se han posesionado, se encuentran en esa situación de falta de capacidad jurídica, pero son congresistas. Entonces, si esa ‘falta de posesión’ es de aquellas que le permite al Congreso llamar a quien deba remplazar al congresista no posesionado, esa curul se sigue contando para establecer el número de miembros de la cámara o comisión; si, por el contrario, no es jurídicamente posible llamar al remplazo a pesar de la falta de posesión del elegido, entonces hay que descontar esa curul del número de congresistas.
Eso fue lo que generó confusión en la votación de las objeciones presidenciales del proyecto de ley estatutaria de la JEP en el Senado: la mesa directiva de esa cámara contó como miembros del Congreso al senador Iván Márquez y a la senadora Aída Merlano, quienes, por causas distintas, no se habían posesionado. En eso erró la mesa directiva, pues en ninguno de los dos casos se estaba ante una situación en la que fuera procedente llamar al remplazo para que se posesionara. Por tanto, la mesa directiva ha debido descontar esas dos curules para establecer el número de miembros del Congreso en esa ocasión y así saber cuántos votos conformaban la mayoría absoluta.
Las otras curules que se debían descontar, y en ello sí acertó la mesa directiva, eran las de aquellos congresistas posesionados y asistentes, pero respecto de los cuales se había aceptado un impedimento o una recusación. Para la votación en el Senado de las objeciones a la JEP aceptaron 14 impedimentos, que efectivamente fueron descontados del número a partir del cual se calculó la mayoría absoluta.
Lo anterior, en números, es como sigue: el Senado de la República se integra, según la Constitución, por 108 personas. Sin embargo, en la votación de las objeciones al proyecto de ley estatutaria de la JEP debían descontarse 16, así: 14 por estar impedidas y 2 por no haberse posesionado. En conclusión, el número de miembros del Senado para esa votación era de 92 personas. La mayoría absoluta de 92, y ahí sí entra la aritmética sencilla, es cualquier número de votos superior a 46. Las objeciones presidenciales fueron rechazadas por 47 votos, por lo tanto, esa determinación la tomó la mayoría absoluta del Senado.
Cabe mencionar que los casos de Iván Márquez y de Aída Merlano son diferentes, pues al primero probablemente sí se lo pueda remplazar en el futuro, solo que eso tendrá lugar una vez el Consejo de Estado haya decretado su pérdida de investidura (asunto que está en trámite); a la segunda probablemente haya de aplicársele la figura de la silla vacía, puesto que en la actualidad está privada de la libertad por la posible comisión de un delito electoral y, en esos casos, la propia Constitución establece que el partido político que presentó a ese candidato pierde la curul, sin posibilidad de remplazarla con otra persona.
Muchos podrán pensar que este régimen es innecesariamente complicado, casuista y que tiende por tanto a la confusión. Probablemente tengan algo de razón, pero en su defensa cabe afirmar que el mismo es producto de nuestra experiencia política y del ánimo de superar antiguas prácticas parlamentarias que distorsionaban el funcionamiento de las instituciones democráticas y que generaron, en varias ocasiones, escándalos y desprestigio al Congreso. Recordemos los remplazos por licencias que tenían como fin aumentar la liquidación pensional de los que ocupaban temporalmente la curul, o la indignación de la ciudadanía cuando los congresistas condenados por “parapolítica” eran remplazados por otros elegidos con los mismos votos.
Las coordenadas generales del régimen actual se pueden explicar a partir de la idea de un sistema de regla/excepción y excepción a la excepción, que operaría así: la regla es que NO hay suplencias en el Congreso de la República; la excepción a esa regla es que, en casos de faltas absolutas y algunos de ausencias temporales mencionados de modo explícito por la Constitución, se procede a remplazar a un congresista. Sin embargo, como excepción a esa excepción, no se remplaza a los congresistas así su falta sea absoluta o temporal, cuando deba aplicarse la figura conocida como “silla vacía”, es decir, cuando se está ante la comisión de determinados delitos que la Constitución menciona (actos de corrupción y delitos electorales, entre ellos) en los cuales no se remplaza al congresista ausente que ha sido detenido o condenado, y el partido político que lo presentó pierde ese escaño en el parlamento. Al producirse esas “sillas vacías”, disminuye el número efectivo de congresistas y, por tanto, es lógico que se introduzcan unas normas para disminuir el régimen de quorum y mayorías.
En últimas, puede tratarse de reglas un tanto intrincadas, pero son las reglas de la democracia, que siempre tienden a regular las tensiones entre mayorías y minorías, electores y elegidos, gobierno y congreso, en fin, a sostener ese delicado equilibrio en que consiste el Estado constitucional. Son reglas a veces enredadas y hasta impopulares, pero sostienen la democracia constitucional, porque por experiencia sabemos que lo contrario, es decir, una democracia sin reglas acaba tarde o temprano con la Constitución.
Para concluir, este reciente episodio de las objeciones presidenciales nos deja algunas buenas lecciones, entre las cuales yo resaltaría las tres siguientes:
1. En el Congreso de la República hay mayoría absoluta para sacar adelante los proyectos que desarrollen los acuerdos de paz. Por el contrario, los detractores de esos acuerdos no cuentan con esa mayoría.
2. Los anuncios de posibles referendos o convocatorias a asambleas constituyentes para modificar esos acuerdos o para derogar la JEP no tienen vocación de ser aprobados en el Congreso, mientras subsista esa relación de fuerzas políticas.
3. El Acto Legislativo que creaba 16 curules transitorias en el Congreso para las víctimas del conflicto armado podría “resucitar”, si se le aplica el modo de calcular la mayoría absoluta que se ha analizado en este escrito.
Néstor Osuna, Ph.D., profesor de derecho constitucional, Universidad Externado de Colombia, @osunanestor
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