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El exministro de minas y energía Amylkar Acosta analiza el texto presentado.
“La política es el arte de lo posible” Aristóteles
Preámbulo
Después del retiro por parte del Presidente de la República Iván Duque de la fallida reforma tributaria que llevaba la impronta del Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla, quien fue defenestrado del gabinete por cuenta, según el Presidente Iván Duque, por “una mala interpretación” de la misma, el Congreso de la República se apresta a debatir el nuevo proyecto de reforma tributaria 2.0 radicado en el mismo por el novel Ministro de Hacienda José Manuel Restrepo. Con éste la administración Duque completa cuatro proyectos de reformas, una por año, record histórico, dos de ellas frustradas, la Ley 1943 de 2018 de “financiamiento” y el proyecto de ley 594 de 2021 de “solidaridad sostenible”, la primera por fallo adverso de la Corte Constitucional y la segunda por el estallido social que provocó. Sólo se salvó la Ley 2010 de 2019 de “crecimiento”.
Esta vez el proyecto de reforma tributaria 027 Cámara bautizado como de “inversión social”, cuenta, al igual que el anterior, con mensaje de urgencia con la finalidad de abreviar los tiempos de su trámite, dada la premura de su aprobación, máxime cuando esta es la última legislatura del actual Congreso, mediada por la campaña electoral de cara a las elecciones de marzo y mayo del año entrante, lo cual interfiere el normal curso de sus sesiones, caracterizadas ahora por un mayor ausentismo de los congresistas en las mismas. Éste es el contexto en el cual se abordará su texto, el cual viene precedido, según lo ha anunciado el Ministro Restrepo, de un amplio proceso de concertación en contraste con la que pretendió imponer a pupitrazos en el Congreso de la República el Ministro Carrasquilla.
Podríamos decir, para comenzar, que este texto de sólo 35 artículos, no tiene mayores pretensiones, pues su ambición no va más allá de un mayor recaudo de $15.2 billones, en comparación con la reforma que no fue, cuyo farragoso texto constaba de 163 artículos y aspiraba a recaudar $28 billones, de los cuales $4.6 se transferirían a las entidades territoriales a través del Sistema General de Participaciones (SGP). Esta es la reforma posible, al fin y al cabo, como sostuvo Aristóteles, la política es el arte de lo posible. Con razón acota el experto y director de la maestría en economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano Jaime Tenjo que éste es un proyecto de reforma tributaria con más alcance político que fiscal. Arguye él que esta “es una forma de mejorar la gobernabilidad, de consolidar las alianzas alrededor del Centro Democrático y de preparar la campaña electoral que comienza”.
La pirinola: no todos ponen
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Este proyecto de reforma tributaria se caracteriza porque, a diferencia del anterior, no propone ampliar la base de la tributación del impuesto de renta para las personas naturales, como sí lo proponía el proyecto de Carrasquilla, con lo cual se libra sobre todo la clase media de que le metan la mano al bolsillo cuando 2´175.000 personas en dicha condición pasaron en 2020 a ser vulnerables y 659.000 cayeron nuevamente en la pobreza que habían superado. Pero, de paso, se favorece también a los más pudientes, los del quintil 5, porque si bien vieron menguados sus ingresos en un 10.1%, en el otro extremo, los del quintil 1 perdieron el 24.6%, el doble. Luego, los de más altos ingresos mantienen su capacidad contributiva prácticamente intacta, pero, como dicen en Norte de Santander, al lado del enfermo come el alentado. Tampoco toca el IVA, el más sensible de los impuestos, dado su carácter regresivo, cuyo incremento sucesivo tasas es tal vez lo que más ha contribuido a la regresividad de la tributación en Colombia.
Aquí hagamos una digresión para desmitificar el mensaje que se ha convertido en un lugar común entre muchos expertos, en el sentido que en Colombia a diferencia de la mayoría de los países que hacen parte de la OCDE el impuesto de renta se concentra en las personas jurídicas y es ínfimo el número de personas naturales que paga impuesto de renta. Pierden ellos de vista que no se puede equiparar a Dinamarca con Cundinamarca. ¿Qué más puede esperarse de un país como Colombia en donde el 70% de la población tiene ingresos mensuales inferiores a $600.000 y un 98% recibe menos de $3 millones mensuales? (¡!). Es más, cuando comparamos, a guisa de ejemplo, el ingreso per cápita de Corea del Sur y Colombia, que para el año 1980 eran similares, hoy en día mientras el primero es de $10 millones/mes el segundo es de sólo $2 millones (¡!).
En concepto del director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana Luis Carlos Reyes, los hogares con ingresos de $4 millones mensuales, que debería ser algo común y corriente en Colombia, “sin embargo, pertenecen a un selecto grupo del 10% más alto de los hogares en términos de ingresos”. Es más, si un hogar obtiene $10 millones ya no está por encima del 90% sino aproximándose al 98% del total. Y concluye diciendo que “en otras palabras, el hecho de que con ingresos de 2,9 millones de pesos mensuales por persona se supere al 98% de la población indica cómo el grueso de la riqueza se concentra en segmentos mínimos, como consecuencia de tener uno de los niveles más altos de desigualdad en el mundo”
También se dejaron de lado varias de las propuestas que traía el anterior proyecto de reforma, como fue elevar el impuesto al patrimonio del 10% al 15%, al tiempo que el programa de Ingreso Solidario, que se había planteado con carácter permanente ahora será temporal y sólo irá hasta diciembre del año entrante. Ello llevó al reputado economista Eduardo Lora a afirmar que “si la protesta social era para rechazar una reforma por regresiva, pues ahora tenemos una que ayuda menos a los pobres”.
En medio del barullo y el alboroto causado por el fiasco de la execrable y execrada reforma tributaria propuesta por Carrasquilla, el gremio empresarial encabezado por el Presidente de la ANDI Bruce McMaster le propuso al gobierno y al Congreso revertir parte de los beneficios de los cuales habían sido objeto en la Ley de “crecimiento”. Su mensaje no pudo ser más categórico: el mensaje al Presidente Duque y al Ministro Restrepo por parte del Presidente de la ANDI no ha podido ser más contundente: “en la reforma no toquen a nadie más, cóbrennos a nosotros”.
Mas, sin embargo, su ofrecimiento fue desdeñado y desestimado; sólo tardía y parcialmente fue acogido por el Ministro Restrepo, casi tres meses después, perdiendo un tiempo precioso, pues con esta propuesta sumada a la de FENALCO-ACOPI, se pudo haber tramitado y aprobado en las sesiones del Congreso de la República que se clausuraron el pasado 20 de junio la reforma, así hubiera sido necesario incluirla en la agenda las sesiones extras que fueron convocadas para otros proyectos, dada su urgencia. Así se le hubiera podido salir al paso al pronunciamiento de las calificadoras de riesgo con la consiguiente pérdida de la calificación inversionista de su deuda soberana.
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Ello es tanto más extraño al constatar que la propuesta que finalmente se presentó no dista mucho de la de los gremios, motivados ellos por la necesidad de incentivar la demanda, que es el mayor estímulo de la oferta, la producción y la generación de empleo de cara a la reactivación económica, pues bien dijo el ex ministro de Estado Rodrigo Escobar Navia que un mercado de pobres es un pobre mercado. Lección aprendida del reputado economista John Maynard Keynes. Bien dijo él que “los hombres prácticos que se creen estar exentos de cualquier influencia intelectual, usualmente son esclavos de algún economista difunto”.
De otra parte, en el malhadado proyecto de reforma tributaria de Carrasquilla se propuso la progresividad en la tarifa de impuesto de renta para las empresas, iniciando con el 24% para las pequeñas empresas y 30% para las medianas y grandes, ahora se propone que todas sin excepción paguen el 35%. A este respecto, llama poderosamente la atención la afirmación contenida en la exposición de motivos del proyecto, para llevarle tranquilidad a los empresarios, en el sentido que “la implementación de esta medida no representaría un detrimento para estos contribuyentes”. Al contrario, se indica que “la estructura tributaria para empresas sería más competitiva que en 2018”. Ello, en cuanto que, como lo sugiere el economista Gregorio Gandini, “se observaría una reducción en la tarifa efectiva de 2.6 puntos porcentuales entre 2018 y 2022”.
Perder es ganar un poco
El Ministro Restrepo catalogó su propuesta de reforma tributaria 2.0 como “el proyecto fiscal más ambicioso que se ha presentado en materia de recaudo durante los últimos años”. En ello le asiste la razón al Ministro, sólo que, pese a ello, es de corto vuelo a la luz de la magnitud del déficit fiscal in crescendo que exhiben las finanzas públicas. De conformidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), el déficit fiscal, declarado por el Ministerio de Hacienda, de 2.5% del PIB para 2019 pasó al 7.8% (- $77.748 MMM) en 2020 y la previsión para el 2021 es del orden de 8.6% (- $94.647 MMM). A este tétrico panorama fiscal se viene a añadir el creciente nivel de endeudamiento, el cual pasó de una deuda bruta equivalente al 50.3% del PIB en 2019 al 64.7% en 2020 y se estima que puede estar rozando el 70% al cierre de 2021, poniendo en riesgo la sostenibilidad fiscal.
Como lo planteó el Ministro Restrepo, con esta iniciativa se estaría promoviendo “la sostenibilidad social, la sostenibilidad fiscal y también al crecimiento y a la reactivación económica”. El propósito fundamental de este proyecto de reforma tributaria 2.0, entonces, es arbitrar los recursos requeridos para solventar y mantener temporalmente los programas de ayuda social, para proteger los ingresos y las condiciones de vida de la población más vulnerable, destacándose entre ellos por su mayor valor el del Ingreso solidario, con un costo previsto para el 2022 de $7.2 billones. A ello se viene a sumar el fondeo necesario del programa de apoyo al empleo formal (PAEF), así como el de matrícula cero, que demandará desembolsos del orden de los $700.000 millones. Por lo pronto, para lo que resta de este año se requerirán no menos de $3.3 billones adicionales.
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En materia de recaudo, básicamente la mayor contribución ($6.7 billones de $15.2 billones, 44%) de “la mayor reforma en términos de recaudo en los últimos treinta años”, según afirma el Presidente Duque, provendrá del aumento de la tasa impositiva a las personas jurídicas, revirtiendo el alivio tributario decretado en la anterior reforma tributaria, pasando del 30% al 35%, 2 puntos porcentuales más de la propuesta de la ANDI. Adicionalmente, este recaudo se complementaría manteniendo para el 2022 el descuento del impuesto de industria y comercio (ICA) en el 50%, que entró en vigencia este año, merced a la anterior reforma, en lugar de hacer efectivo el descuento del 100% el año entrante, como está previsto.
Esto le significará a la DIAN un mayor recaudo de $3.9 billones, pero se queda corto frente al ofrecimiento que hizo la ANDI de aplazar “el descuento del ICA y continuar como deducción”. De allí que mientras la propuesta de la ANDI implicaba un mayor recaudo de $12.4 billones, la propuesta de este proyecto de reforma es de $10.6 billones, $1.8 billones menos (¡!). Según el propio ex vicepresidente Germán Vargas Lleras, “por solicitud de Cambio Radical se preserva el descuento del 50% de ICA, aplazando la entrada en vigor del 100%”.
Sigo sin entender por qué razón, no sólo no se acogió el ofrecimiento que hicieron FENALCO-ACOPI de renunciar a dos de los tres días sin IVA, que habrían significado $1 billón más de recaudo, sino que se insiste con terquedad aragonesa en mantener los tres días sin IVA, sobre todo que no está demostrada su utilidad para los propósitos planteados. Según el Director de FEDESARROLLO Luis Fernando Mejía, “es dudoso el impacto que tendrá esta decisión, teniendo en cuenta que hay análisis sobre lo poco que han servido determinaciones como estas en Estados Unidos, pues muestran que lo que hacen las personas es sustituir las compras en el tiempo”.
Huelga decir que los beneficios para las empresas que se derivaron de la reforma anterior fueron mucho más generosos; la rebaja del impuesto de renta y el descuento del ICA fueron sólo dos de ellos. A estos se suman el descuento del IVA causado por la importación de equipos y maquinarias, que tienen un costo fiscal de $6.5 billones, la deducción del 50% del gravamen de movimientos financieros (GMF), más conocido como el 4 X 1.000, amén de la tronera que se abrió con el tratamiento recibido por las zonas francas “especiales”, que en rigor no lo son, que sólo contribuyen, según la Comisión de expertos en beneficios tributarios contratada por el Gobierno, con “el 0.4% de las exportaciones colombianas y en general no han tenido mucho éxito en cuanto estímulo a las exportaciones”. Y por ello recomendó su supresión. Ello le representa a la Nación ingresos dejados de percibir, entre impuesto de renta y pago de IVA, por valor de $2.4 billones. De modo que, de aprobarse la propuesta tal y como ha sido presentada al Congreso de la República, tácitamente estaría convalidando y consolidando tan gravosos beneficios tributarios. Los beneficiarios de los mismos podrán decir con el profe Maturana que ¡perder es ganar un poco!
Una tregua tributaria
En plata blanca, los únicos recursos ciertos que se obtendrían de aprobarse el proyecto de reforma tributaria 2.0 como ha sido radicado por el Ministro de Hacienda son los $10.6 provenientes de “otros impuestos”, que no son otros distintos al aumento de la tasa impositiva a la renta de las personas jurídicas, esto es, a las empresas ($6.7 billones), el 50% del descuento del IVA ($3.9 billones) y pare de contar. Nos parece que en el proyecto se está sobrestimando el recaudo por gestión de la DIAN ($2.7 billones) y la reducción del gasto por cuenta de la “austeridad” que plantea. Ello sólo sirve para cuadrar las cuentas pero no para cuadrar caja. En algo a esto último ayudará el comportamiento en los últimos cinco meses del precio internacional del petróleo, el cual oscila en torno a los US $74 el barril de la referencia Brent, aproximándose a un promedio en lo corrido del año de US $69 el barril, superando en US $6 por barril el precio base del MFMP, lo cual le puede significar ingresos adicionales inesperados a la Nación entre los 3 y los 4 billones y también los $14 billones, aproximadamente que se esperan recibir de la venta del 51.41% de participación en ISA.
De acuerdo con el MFMP, el ajuste fiscal se difiere para el 2023, ni siquiera para el 2022. Esta tarea le quedaría al próximo gobierno, ya que se prevé que los ingresos tributarios pasen del 13.6% en 2021 a 14.2% en 2022 hasta alcanzar el 15.8% en 2023, manteniéndose el déficit estructural, habida cuenta que el gasto (inflexible, además, en un porcentaje que supera el 85%) está alrededor del 19% del PIB.
Hay que reconocer la franqueza del Ministro Restrepo, cuando afirmó sin rodeos: “hemos sido transparentes. Incluso en el Marco Fiscal de Mediano Plazo dijimos que el esfuerzo es de dos terceras partes de la necesidad estructural de largo plazo de la finanzas públicas”. Los esfuerzos adicionales serían responsabilidad del siguiente Gobierno. No está muy claro que el esfuerzo fiscal de este Gobierno alcance las “dos terceras partes de la necesidad estructural de largo plazo de las finanzas públicas”, pues como ya quedó dicho se están sobreestimando los recaudos esperados con este proyecto de reforma. En síntesis, éste es un proyecto de reforma tributaria de limitado alcance y aplaza, una vez más, la reforma tributaria estructural que ¡la economía y las finanzas públicas reclaman a gritos!
Como lo señala Jaime Tenjo, “es claro ahora que la primera tarea del nuevo Presidente será la de presentar una propuesta integral de reforma tributaria que contribuya a solucionar los problemas de pobreza, crecimiento e inequidad que la pandemia sacó a flote, que constituya la base de un nuevo contrato social y que sea consistente con un aceptable equilibrio macroeconómico”. Ello va en línea con el planteamiento de la CEPAL, en el sentido que los nuevos pactos sociales a los que se llegue, que ya no será en este gobierno, exigen pactos fiscales “que promuevan una fiscalidad progresiva y sostenible para el bienestar. ¡Así de claro!
Los buenos propósitos
Tal como lo plantea el Presidente de ANIF Mauricio Santamaría, el próximo gobierno estará obligado a avanzar “en un esquema tributario consistente con la equidad, la reducción de la pobreza y una política social mucho más efectiva y ambiciosa”. Ello no da más espera. Como lo contempla la exposición de motivos de este proyecto, dado el incremento de los indicadores de pobreza, el deterioro del mercado laboral y la notoria caída de la actividad económica, se requiere la implementación de “iniciativas fiscales expansionistas en el corto plazo para mejorar las condiciones de vida de la población”.
Con el paquete de medidas contempladas en el proyecto de reforma tributaria 2.0 de corte social, con un costo de $1.3 billones, entre las cuales se cuentan el Programa de apoyo al empleo formal (PAEF) hasta diciembre de este año, amén del empleo focalizado en los jóvenes entre los 18 y los 28 años, entregando a sus empleadores el 25% de un salario mínimo por su contratación, el gobierno nacional espera y aspira reducir en 3.2 puntos porcentuales la tasa de desempleo. Como lo acota el Director del Observatorio fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana Iván Daniel Jaramillo, “este último programa puede hacer un aporte importante a la recuperación del empleo conforme el país sale de la crisis de la pandemia”.
No obstante, considera que “resulta deseable incluir condicionamientos sociales (respeto de la formalidad y estabilidad del empleo, por ejemplo), descartando políticas de flexibilización que han demostrado su ineficacia económica y social”. Por su parte, FEDESARROLLO plantea la imperiosa necesidad de ejecutar un plan de choque que “permita tener tasas de desempleo por debajo del 12% al final del año”.
Ímproba empresa la que le espera al Ministro Restrepo y al gobierno Duque: poner a crecer la economía este año al ritmo del 6% y el año entrante al 4.3% y tratar de sacar de la pobreza 4.1 millones de personas y mejorar la desigualdad en cerca de 2.2 puntos porcentuales hacia el 2022. A este respecto, el profesor de la Universidad Pontificia Javeriana César Ferrari es del criterio que “la pobreza se resuelve con generación de empleo y ambos tipos de medidas (financiación de subsidios con impuestos a las empresas) no apuntan en esa dirección”. Luis Fernando Mejía observa con pesimismo los buenos propósitos del gobierno y por ello cree que en materia de empleo “no va a ser tan sustancial el impacto” de las medidas anunciadas por el gobierno. Todo indica que el Ministro Restrepo está pensando con el deseo. En todo caso se le abonan sus buenos propósitos, bien intencionados por lo demás.
Coletilla
He dejado para el final dos comentarios sobre dos aspectos que me parecen relevantes para la discusión en torno al proyecto de reforma tributaria 2.0. El primero de ellos tiene que ver con la propuesta de darle otra vuelta de tuerca a la estrategia ya ensayada con relativo éxito para combatir la evasión fiscal, como lo es la “normalización tributaria”. Esta vez se aplicaría un 17% de impuesto complementario sobre los “pasivos inexistentes y los activos omitidos por los contribuyentes de renta y regímenes sustitutos”. Como ya lo dijimos, se espera recaudar $2.7 billones por este concepto. La reiteración de esta estrategia, a la que de manera recurrente se apela, tiene el peligro del riesgo moral, que puede tener un efecto disuasivo sobre contribuyentes renuentes a “normalizarse”, a la espera de futuras “normalizaciones”.
Según cifras de FEDESARROLLO, anualmente se dejan de recaudar recursos del orden de los 5.4 puntos porcentuales del PIB (¡!), una monstruosidad, el equivalente a cuatro reformas tributarias del tamaño de la que propone el Ministro Restrepo. Combatir ese desangre del fisco amerita una medida más severa que el torniquete de la “normalización”. Por ello, nos parece muy puesto en razón el planteamiento del diario económico La República, en el sentido que “si Colombia quiere verdaderamente ser un Estado de derecho y caminar hacia la solidaridad, debe penalizar la evasión de impuestos y empezar a implementar las recomendaciones de la OCDE”, contenidas en sus “10 principios universales” del Comité de asuntos fiscales en tal sentido. Remata diciendo La República que se “podría reducir todo el articulado contra la evasión a un solo artículo “habrá cárcel para las empresas y personas naturales que no paguen los impuestos´ a los cuales están obligados”. Pero, ante semejante defraudación al fisco, ¡cabe preguntarse quién será capaz de ponerle el cascabel al gato!
El otro aspecto que nos parece de la mayor importancia y trascendencia es la propuesta contenida en el articulado del proyecto de reforma tributaria 2.0 es el atinente al Comité consultivo de la regla fiscal, el cual ha venido siendo objeto de cuestionamiento por su inoperancia y falta de independencia. Se propone una “redefinición de la regla fiscal” y la “creación del Comité autónomo de la regla fiscal (CARF) integrada por cinco miembros, designados por el Ministro de Hacienda para un período de 4 años. No sé de qué independencia, de qué autonomía se habla del CARF: éste, al igual que el que ha venido operando, continuaría siendo un apéndice del Ministerio de Hacienda y seguirá con la falta de credibilidad y confianza que acusa el actual Comité.
*Amylkar Acosta, ex Ministro de Minas y Energía, ex Director de la Federación Nacional de Departamentos, Miembro de Número de la Asociación Colombiana de Ciencias Económicas, @amylkaracosta
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