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El Ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla presentó a la consideración del Congreso de la República el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) 077 de 2018 para la vigencia 2020, aforándolo en la suma de $271.7 billones y lo ha calificado como “fiscalmente responsable”[1]. Grosso modo sus principales rubros son estos: funcionamiento $172.1 billones (63.3%), deuda $59.3 billones (21.8%) e inversión $40.4 billones (14.9%). Los principales supuestos implícitos en este proyecto son los siguientes, soportados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) presentado por el Gobierno en el mes de junio: crecimiento del PIB del 3.6% en el 2019 y 4.1% en 2020, tasa de cambio de $3.132 por dólar en 2019 y $3.151 en 2010 e inflación de 3.4% y 3% para los años 2019 y 2020, respectivamente. Cabe preguntarse qué tan realistas y realizables en la práctica son estas premisas.
EL APRETÓN FISCAL
Al presentar oficialmente el MFMP, el Ministro Carrasquilla manifestó que “la mejor política fiscal es un mayor crecimiento económico y esa es la gran apuesta del Gobierno”[2]. Y no le falta razón al Ministro de modo que, si él pierde su apuesta de crecimiento del PIB, como lo sostiene la calificadora de riesgo Moody´s, ello “podría llevar a un menor recaudo tributario, que requeriría un mayor esfuerzo fiscal para continuar reduciendo el déficit del Gobierno”[3]. Y, como es bien sabido, la meta es reducir el déficit del 3.1% del PIB a 2.4% en 2019 y llevarlo hasta el 1.6% en 2020. Para ello será menester un fuerte apretón del gasto, máxime cuando, según el propio Ministro, el proyecto de presupuesto está desfinanciado en $8 billones.
No obstante, se ha ufanado el Ministro Carrasquilla de contar con un “panorama fiscal despejado”[4] y hace alarde de “sobrecumplir”[5] la meta del déficit fiscal de 2.7% para el 2019, la misma que había fijado el Comité consultivo de la regla fiscal[6], luego de flexibilizar la meta inicial de 2.2%, a pedido del Ministro aduciendo la presión fiscal que significaba la avalancha migratoria de venezolanos. Claro está que, para mantener a raya el déficit fiscal del 2.4% del año anterior, se ha impuesto el Gobierno un ajuste fiscal sin precedentes de 0.7% del PIB al cierre de este año. Según el Ministro Carrasquilla, de este modo obtendría al final de este ejercicio, por primera vez desde 2012, un superávit primario de 0.6% del PIB para el 2019 y de 0.7% para el 2020[7].
Dada la inflexibilidad inherente del PGN, que supera el 80%, el gran sacrificado es el rubro de inversión, 14.5% menor del monto inicial aprobado en 2019 ($46.8 billones), antes del “aplazamiento” de los $7 billones, es decir $6.8 billones menos. Como lo sostiene ANIF,“éste ha sido el costo fiscal tras el fracaso de la Ley de financiamiento 1943 de 2018 en su intento de expandir la tributación del IVA a la tasa del 19%”[8]. Y, lo que es peor, según ANIF, “aún falta por evaluar el drenaje tributario del IVA del combustible del 19% al 15% (estimado inicialmente en un 0.3% del PIB)”[9].
Según el Presidente de ANIF Sergio Clavijo, “el grueso del recorte fiscal va a reducir la formación de capital fijo público (carreteras, acueductos, energía) que, del 2.2% del PIB en 2018, pasará a 1.4% en 2020, ese sí afectando el crecimiento”[10] potencial. Preocupa sobremanera la reducción del 80% del presupuesto asignado al Departamento Nacional de Planeación el próximo año, pasando de $360.000 millones a tan solo $75.888 millones. Ello estaría alineado con la propuesta frustránea en el trámite de aprobación del Plan Nacional de Desarrollo de quitarle el presupuesto de inversión a esta entidad y centralizar estos recursos en el Ministerio de Hacienda.
Un caso patético es el de los subsidios a los usuarios más vulnerables de los servicios de energía y gas. Según la Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica[11], la suma apropiada para cubrir los subsidios de energía eléctrica y gas natural para la vigencia del 2020 es de $742.5 mil millones, que dista mucho de su requerimiento de $3.74 billones. La explicación del Ministerio de Hacienda estriba en que el Gobierno se propone racionalizar y focalizar dichos subsidios, pero mientras ello no se dé la obligación del Congreso de la República es la de apropiar la partida necesaria y suficiente para cubrirlos, ateniéndose a la normatividad vigente.
LA LEY DE WAGNER
Se pretende por parte de Ministro Carrasquilla reducir el tamaño del Estado y por esta vía reducir el gasto, el cual pasó de representar el 16.8% del PIB en 2013 al 15.6% en 2018 y ahora el Gobierno se propone reducirlo, una vez más, hasta el 15.4% en 2022. Pero, según las conclusiones a las que arribó la Comisión del gasto y la inversión pública, “el gasto público tiende a aumentar como proporción del PIB a medida que los países se desarrollan, reflejando la creciente demanda de servicios públicos”[12].
Y, como lo sostiene Jorge Iván González, uno de los integrantes de dicha Comisión, de acuerdo con la Ley de Wagner, el gasto público crece inercialmente como porcentaje del PIB en todos los países y Colombia no es la excepción. El gasto público, según la Comisión del gasto, está indexado de un año a otro a ritmos del 4% real anual. Es más, como lo dice él, “a medida que las sociedades son más complejas, el gasto público tiene que aumentar para poder responder a las necesidades colectivas. La Comisión del Gasto pone en evidencia el tamaño relativamente pequeño del Estado colombiano, cuando se compara con otros países de América Latina y, sobre todo, de Europa”[13]. Refiriéndose al proyecto de eprsupuesto, esto planteó Jorge Iván González: “lo peor que se puede hacer en este momento, si está aumentando el desempleo, es reducir la inversión pública”[14]. Ello, además, le restaría impulso al débil crecimiento del PIB.
Es más, a juicio del Presidente de ANIF Sergio Clavijo “tampoco lucen realistas ni fundamentadas las pretendidas contracciones del gasto público del MFMP 2019, requeridas para terminar de cumplir las metas de la Regla fiscal. …la administración Duque tuvo que recurrir a incrementar el gasto público por un 1% del PIB durante su primer año de gobierno. Esto indica que el track-récord da poca credibilidad a este esquema, así algunos consideren que las ‘pataletas presupuestales’ del Ministro sean una garantía”[15].
EL COLETAZO DE LA LEY DE FINANCIAMIENTO
En cuanto a los ingresos se refiere, el Ministro de Hacienda viene haciendo cuentas alegres, como las de la lechera de Samaniego, que enseñó la vanidad de girar sobre el futuro cuando ni el presente está seguro. Veamos: se aduce que al reducir la tarifa efectiva que deben tributar las empresas se mejora la tributación neta 0.8 puntos porcentuales, elevándola al 14.7% del PIB para el 2022, de los cuales 0.4 puntos porcentuales serían atribuibles a “gestión fiscal” por parte de la DIAN. El Ministro Carrasquilla, como el ex presidente de EEUU Ronald Reagan, cree a pie juntillas en la curva de Laffer, que debe su nombre a un reputado economista que en los años 80’s justificó los recortes de la tasa impositiva pretextando que de esta manera aumentaba el recaudo. El Nobel de Economía Paul Krugman lo ha rebatido apoyándose en la experiencia empírica, que se repite con Trump, que va a contrapelo de la misma[16].
Y la otra cara de la moneda está representada por el costo fiscal de la Ley de desfinanciamiento, como la llama ANIF, que se calcula en $10 billones para el año entrante[17]. Solo por concepto de la reducción de la tarifa del impuesto de renta se dejará de recaudar en el 2020 $1 billón, por el descuento del 100% del IVA en la compra de bienes de capital $6 billones por año y el descuento del 50% del impuesto de industria y comercio $1 billón anual. Como lo sostiene el experto en economía Marc Hofstetter, “la Ley de Financiamiento salió mal: si bien bajó los impuestos empresariales, como había prometido el presidente en campaña, lo hizo a costa de dos males. El primero, una larga lista de exenciones y tratamientos especiales injustificados que premian a aquellos con capacidad de lobby o a los que tiñen su actividad con ciertas características cromáticas anaranjadas; y, el segundo, al recaudarse menos de lo que el plan de gobierno requiere, las cuentas públicas se descuadraron”[18].
Además, los resultados que se esperaban con el alivio tributario a las empresas siguen sin impulsar el crecimiento, al punto que la Junta directiva del Banco de la República redujo su previsión de crecimiento del PIB para este año del 3.5% al 3.1%. De hecho, después de crecer en el primer trimestre el 3.1%, para modo de alcanzar la meta del 3.6%, que el Ministro Carrasquilla ha convertido en su mantra, la economía tendría que crecer en el segundo semestre por encima del 4%, lo cual es muy difícil, sobre todo si tenemos en cuenta el freno al crecimiento de la economía global y los amagos de recesión en la economía estadounidense a consecuencia de la guerra comercial entre las dos grandes potencias China y EEUU. Y no hay que olvidar que cada punto del PIB del crecimiento representa recaudo del orden de los $2 billones, aproximadamente. Tampoco se ha traducido en mayor generación de empleo; por el contrario, el desempleo viene creciendo[19]. En lo sucesivo, los beneficios tributarios o de otra índole que se dispensen a los contribuyentes a manera de incentivos o estímulos deberían estar condicionados al cumplimiento de los fines que los justifican.
EL CATÁLOGO DE BUENAS INTENCIONES
El Presidente Iván Duque, preocupado por el creciente desempleo, el lento crecimiento de la economía y la vulnerabilidad de esta frente al choque externo que significa el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, según la OCDE, del 4.4% del PIB para el primer trimestre de este año y una tasa de cambio débil que se prolonga en el tiempo, convocó una cumbre con los empresarios del país. Al referirse a las críticas por los magros resultados de la reforma tributaria que disfrazaron de Ley de financiamiento dijo, al instalarla, que “esto no es, como algunos han tratado siempre de caricaturizar, que el Gobierno les da gabelas a los empresarios, no. Aquí no se les dan gabelas a los empresarios. Aquí se hace una apuesta por el crecimiento y la generación de empleo, a partir del más importante motor que puede tener una sociedad democrática, que son sus micro, pequeños, medianos y grandes empresarios”[20].
Y, al clausurar el evento, subrayó: “hoy se firman 12 pactos por el crecimiento y la generación de empleo, con más de 500 compromisos, y faltan muchos más. No son pactos de lugares comunes, sino medidas concretas, sector por sector, con dos grandes objetivos: crecer más al sector y generar más puestos de trabajo”[21]. Se espera que con estos 12 pactos y 500 compromisos (¡!) que la economía crezca por encima del 5%, se creen 866 mil empleos en los próximos tres años, que los 45 gremios firmantes generen $6.2 billones adicionales de inversión, al pasar de la cifra de $41.3 billones del período 2014 – 2018 a $47.6 billones de aquí al 2022 y obtener un crecimiento de las exportaciones en US $3.576 millones (unos $12.1 billones, aproximadamente). Y en materia de producción de los sectores por ellos representados, se comprometieron prácticamente a duplicarla, pasando de $15.8 billones en 2018 a $29.2 billones (¡!). Habrá que esperar que tan importantes compromisos se cumplan; no vaya a ser que se esté pensando con el deseo y la declaración suscrita no pase de ser un catálogo de buenas intenciones.
LA EUFORIA DEL MINISTRO
A todas estas, el Ministro Carrasquilla ha descartado una nueva reforma tributaria para poder cumplir con la 4egla fiscal; es más, recientemente hasta descartó que por lo pronto tenga que apelar a la privatización de activos del Estado, como lo había anunciado, porque dice él “no necesitamos vender activos este año. La situación fiscal está completamente bajo control y en junio tenemos un superávit primario bastante importante y la mejor dinámica fiscal que hemos visto en muchos años“[22]. Por su parte, el Director de la DIAN José Andrés Romero manifestó, refiriéndose al comportamiento del recaudo de impuestos, que “las metas de recaudo, al igual que las expectativas, se han venido cumpliendo. Eso ayuda a dar la tranquilidad de que no tenemos que salir corriendo a vender compañías como Ecopetrol o ISA porque tenemos una administración tributaria que es eficiente”[23]. Cabe preguntarse si la eficiencia de la administración tributaria, de la que se vanagloria el director de la DIAN, será suficiente para arbitrar los $8 billones que hacen falta para balancear el presupuesto.
El contraste no puede ser mayor entre la euforia del Ministro y del director de la DIAN y la opinión informada de Marc Hofstetter en el sentido que “los nuevos logros (en materia fiscal) se esconden detrás de cambios en la forma de medir el déficit que han puesto en duda la confianza en esas cuentas. Si midiéramos el déficit de este año con la misma métrica del pasado lo más probable es que haya crecido”[24]. Se refiere él a los malabares que viene haciendo el Ministro Carrasquilla y los subterfugios a los que viene recurriendo para hurtarle el cuerpo a la regla fiscal. Y va más lejos Hofstetter al advertir que “la posibilidad de que las calificadoras de riesgo terminen bajando nuestra nota, poniendo en riesgo el grado de inversión es, paradójicamente, mucho más alta ahora que hace un año”[25]. ¡Amanecerá y veremos!
[1] Dinero. Agosto, 8 de 2019
[2] El Espectador. Agosto, 12 de 2019
[3] El Tiempo. Agosto, 18 de 2019
[4] El Espectador. Junio, 22 de 2019
[5] Dinero. Junio, 13 de 2019
[6] Ley 1473 de 2011
[7] Portafolio. Junio, 13 de 2019
[8] ANIF. Informe semanal. Mayo, 27 de 2019
[9] Idem
[10] El Espectador. Agosto, 12 de 2019
[11] ASOCODIS, ACOLGEN, ANDEG, ANDESCO y NATURGAS. Oficio dirigido al Presidente Iván Duque. Agosto, 15 de 2019
[12] FEDESARROLLO. Comisión del gasto y la inversión pública. Informe final. Diciembre de 2017
[13] Razón pública. Jorge Iván González. Noviembre, 19 de 2018
[14] La República. Julio, 30 de 2019
[15] ASOBOLSA. Criterio. Agosto, 23 de 2019
[16] Portafolio. Financial Times. Julio, 13 y 14 de 2019
[17] Amylkar D. Acosta M. La cuadratura del circulo fiscal. Noviembre, 24 de 2018Los inamovibles de la Ley de financiamiento. Diciembre, 10 de 2018
[18] El Espectador. Agosto, 4 de 2019
[19] Amylkar D. Acosta M. De vuelta a los dos dígitos. Julio, 13 de 2019
[20] id.presidencia.gov.co. Agosto, 5 de 2019
[21] Ibidem
[22] www.dataifx.com. Agosto, 21 de 2019
[23] Idem
[24] El Espectador. Agosto, 4 de 2019
[25] Idem
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