“Nadie puede valorar las consecuencias para el orden constitucional cada vez que el ejecutivo decide actuar por fuera de sus competencias.”

Una reflexión sobre el riesgo de abusar de las competencias constitucionales

La celebración del centenario de la Constitución de Weimar promulgada el 11 de agosto de 1919 ha dado lugar a muchos análisis y comparaciones desde el punto de vista constitucional. Aún se discuten los posibles “errores de diseño” en la entonces liberal constitución en virtud de los cuales se pudo haber facilitado la llegada al poder del régimen nacionalsocialista, dado que la llamada “República de Weimar” fue finalmente enterrada de facto precisamente con la entrada en vigor de la “Ermächtigungsgesetz” (“Ley Habilitante”) en favor del gobierno del recién nombrado Canciller, Adolfo Hitler, el 24 de marzo de 1933.

Sin embargo, en los últimos años, distintos estudios se han separado de dicha concepción “tradicional”. Así, consideran plausible que, más que un “error de diseño constitucional” (por ejemplo, la falta de un poder político centralizado claro)  o el impacto socioeconómico de la hiperinflación de entonces, fue el abuso del orden constitucional y normativo que caracterizó a los gobernantes de turno desde 1919 lo que pudo haber tenido mayor incidencia en la llegada al poder del Nacionalsocialismo.

Vale la pena, por lo tanto, guardando las distancias y proporciones de realidades históricas ajenas y complejas, hacer una reflexión comparada sobre el abuso de las competencias constitucionales por parte de instituciones y gobernantes a la luz de lo ocurrido en la “República de Weimar”, dada la discutible decisión del presidente Iván Duque de objetar el Proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la JEP.

  1. Weimar, 1919: Los abusos constitucionales en un Estado de crisis “permanente”

No es dable en este espacio analizar en detalle la debilidad institucional frente a los desafíos históricos a nivel económico y social de aquella época una vez promulgada la constitución en el Teatro Público de Weimar en 1919 (levantamientos armados internos, hiperinflación, desempleo, derrota y reparaciones de la Gran Guerra). Sin embargo, no es correcto reducir el fracaso de la “República de Weimar” únicamente a los efectos de la inflación, que se volvería hiperinflación para el año de 1923 con un impacto directo sobre el desempleo y la estabilidad social.  Esto implicaría a su vez un proceso de radicalización política de la golpeada clase media, que se convertía en mayor presión para los gobiernos de turno, ya de por sí debilitados.

  1. El Artículo 48 de la constitución como respuesta

Ya en el año inmediatamente posterior a la promulgación de la Constitución se había recurrido al Art. 48 de la Constitución que regulaba de manera exclusiva el “Estado de Excepción” para otorgar facultades al gobierno. Dichas facultades permitían al ejecutivo contar con facultades “extraordinarias” para controlar el orden público y los intentos de golpe de diversa índole, así como controlar varias crisis y levantamientos también a nivel regional.

La complejidad de la situación posibilitó que el ejecutivo gobernara de manera permanente con facultades excepcionales, incluso cuando las crisis se habían superado, así fuese temporalmente. El Parlamento otorgaba en este contexto facultades extraordinarias cada vez mayores al ejecutivo, incluso en ocasiones por tiempo ilimitado, dándoles así en estricto sentido, la categoría de leyes.

Así, los Decretos “extraordinarios” expedidos por el ejecutivo se convirtieron en normas con apariencia de Ley.  De esta forma, las atribuciones extraordinarias contempladas en el Art. 48 para los Estados de Emergencia o Excepción se volvieron parte de la “normalidad constitucional”.

  • Las Leyes Habilitantes

Pero dicho proceso de concentración de poder en el ejecutivo no se detuvo ahí. El 13 de octubre de 1923 el gobierno encontró una manera adicional, incluso más expedita para ampliar aún más las atribuciones del ejecutivo. Con el objetivo de introducir una nueva moneda para combatir la inflación y alcanzar la estabilización, el Parlamento otorgó facultades al ejecutivo para “tomar las decisiones y medidas que considere necesarias a nivel financiero, económico y social”, también en el marco de lo establecido en el Art. 48 de la Constitución.

De esta forma, se evitaba asumir el riesgo que implicaba el hecho que los Decretos de Excepción expedidos fueran dejados sin efecto después por parte del Parlamento, lo que había sucedido ya en varias ocasiones. El gobierno contaba, entonces, en la práctica con el poderoso instrumento del “Derecho de Excepción”, casi de forma ilimitada. Entre 1919 y 1923, se expidieron por parte del Parlamento seis leyes de tipo “habilitante” que, junto a las atribuciones otorgadas por el Art. 48, permitieron la expedición de innumerables decretos.

Dado lo anterior, es dable afirmar que, entre “Leyes Habilitantes” y las facultades extraordinarias del Art. 48, se fusionó de facto al ejecutivo y legislativo en un solo órgano. El propio Parlamento entregó sus facultades al gobierno.

  • La llegada de Hindenburg al poder y las consecuencias

En 1925, es elegido el héroe de guerra Paul von Hindenburg como presidente del Reich, siendo reelegido en 1932. Su regreso a la arena política después de dirigir las Fuerzas Armadas y el propio Reich durante el final de la guerra y la derrota se explica por el proceso de radicalización política imperante que hacía ver como necesario el regreso de una “mano firme” contra la inestabilidad.

Sin embargo, la llegada de Hindenburg no garantizó estabilidad alguna. Al contrario, Hindenburg decidió seguir gobernando sobre la base de decretos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Excepción, a pesar de que, en 1925, la amenaza de una crisis interna o guerra exterior era ya prácticamente inexistente.  Una vez más, se abusó de las competencias que otorgaba el Art. 48 de la Constitución solo para concretas circunstancias de un Estado de Excepción.

El Reichstag en la República de Weimar
  • Bogotá, 2019: La competencia de objeción o el abuso de una atribución constitucional

La decisión de objetar por inconveniencia la Ley Estatutaria de la JEP por parte del presidente Iván Duque, tratándose materialmente de objeciones de carácter constitucional, significa no solo desconocer el principio elemental de la división de las ramas del poder público, sino también actuar por fuera de las competencias otorgadas y, con ello, al margen del Estado de Derecho.

  1. La materialidad de las objeciones como elemento esencial para su definición

Dado que en este caso, tratándose de una Ley Estatutaria con revisión previa y automática de la Corte Constitucional, el Presidente carecía de la facultad para objetar por inconstitucionalidad, se decidió cambiar la denominación formal de las seis objeciones a la misma cantidad de artículos del PLE para llamarlas “objeciones gubernamentales por inconveniencia”, según el documento allegado al Congreso el pasado 11 de marzo.

Frente a esto, es necesario entender que la naturaleza de las objeciones no está determinada por el nombre o denominación formal que se les otorgue por parte del presidente, sino por su contenido material.  En estricto sentido, se trata de una decisión que carece de fundamento jurídico, pues a la luz de la propia definición e interpretación dada por la Corte Constitucional, el Presidente carece de la competencia necesaria para formular las objeciones en los términos por él expuestos.

De esta forma, el Presidente está abusando del poder que tiene para objetar las leyes al instrumentalizar la única facultad que tenía para objetar una Ley Estatutaria, esto es, por inconveniencia.  Claramente en su contenido material se trata de objeciones por razones de inconstitucionalidad. 

  • ¿Objeciones por “inconveniencia” o por “inconstitucionalidad”?

La facultad que tiene el Presidente de la República para objetar las leyes en Colombia en virtud de los Artículos 165 – 167 y 200 de la Constitución no se encuentra en discusión.  Es un error pretender concentrar el debate político y en la opinión pública solo en relación con dichas facultades.

Así las cosas, es imperativo valorar los motivos de dichas objeciones, pues tienen consecuencias jurídicas distintas según su naturaleza.  Al respecto, es la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional la que se ha encargado de delimitar ambos conceptos, particularmente en la Sentencia C-634 de 2015, con ponencia del Mg. Mauricio Gonzáles Cuervo, que solo de manera parcial citan los propios asesores del presidente a la hora de sustentar sus objeciones al PLE de la JEP.

En este sentido, la Corte efectivamente afirma: “(…) Las objeciones por inconveniencia se constituyen en un mecanismo de control político legítimo que ejerce el presidente respecto del Legislador, distinguibles de las objeciones por inconstitucionalidad que tienen como fundamento el desconocimiento de la Constitución. Y en modo alguno pueden asimilarse a un poder de veto sobre las iniciativas estatutarias, que constituiría una deformación del régimen presidencial (…)”

En este contexto, al estudiar el contenido material de las seis objeciones presentadas, es dable preguntarse, si estas objeciones son distinguibles de las objeciones por inconstitucionalidad que tienen como fundamento el desconocimiento de la Constitución.  La respuesta es negativa.  No nos encontramos ahora frente a razones de orden económico, social o político que fundamenten una formulación por inconveniencia de las objeciones, según lo establece la Corte Constitucional.  Se trata, en efecto, de objeciones por razones de inconstitucionalidad.

El problema conceptual en este caso radica en que bajo esta interpretación “amplia” a la naturaleza de las objeciones, al final todas aquellas que tienen una naturaleza constitucional, terminarían siendo también susceptibles de ser alegadas por inconveniencia. El Presidente y su equipo de gobierno decidieron confundir ambas nociones, permitiéndose así una competencia que no está dada en la Constitución, ni se encuentra respaldada por la jurisprudencia de la Corte. 

Se trata de objeciones cuyo contenido material cuestiona la constitucionalidad de preceptos que, en cualquier caso, ya fueron revisados por la Corte. El presidente Iván Duque decidió así abusar de las competencias otorgadas por el legislador primario del 91.

  • Las consecuencias del abuso de las competencias de objeción en el marco de la CP del 91

No se equivoca la Corte Constitucional en el fallo antes citado, cuando afirma que las objeciones por inconstitucionalidad no se pueden asimilar a un poder de veto sobre las iniciativas estatutarias, pues eso podría llevar a una deformación del régimen presidencial.  En este caso, sería dable interpretar las objeciones del presidente al PLE de la JEP como una manera de evitar su promulgación en los términos revisados por la Corte Constitucional, esto significa, que el presidente estaría queriendo ejercer de facto un poder de veto y aprovechar siempre la capacidad de movilizar las mayorías con las que cuenta (o podría contar) en el Parlamento para lograr modificar la norma en sus términos.

Sin embargo, la decisión de fundamentar las objeciones acusando de fondo exclusivamente incompatibilidades constitucionales, permite hablar, más que de un posible poder de veto, de plenas objeciones por inconstitucionalidad sin que haya tenido la potestad para hacerlo. En sus efectos en todo caso, el riesgo de deformación del régimen presidencial a través del desconocimiento de un fallo de la Corte Constitucional se mantiene vigente. 

  • De Weimar a Bogotá: una comparación para la reflexión
  1. El abuso de competencias constitucionales a la luz de lo sucedido durante la “República de Weimar”

Aunque en el caso de la objeción al PLE de la JEP nos encontramos ante un posible abuso de competencias por parte del ejecutivo que no guarda relación directa con el abuso del poder extraordinario para legislar en los Estados de Excepción, las consecuencias de la objeción presentada por el presidente Iván Duque en términos constitucionales podría compararse con lo sucedido de manera progresiva en el marco de la Constitución de Weimar de 1919 en Alemania, esto es, una deformación del régimen político establecido por el constituyente primario. 

Sin duda, se dieron levantamientos puntuales en el marco de la crisis económica y social que tuvo que afrontar Alemania luego de la derrota en la “Gran Guerra”. Sin embargo, el ejecutivo terminó abusando de sus competencias extraordinarias, pues hubo también momentos de estabilidad en los que la situación social estuvo controlada. A pesar de eso, el orden constitucional se mantuvo funcionando en condiciones extraordinarias, pero permanente.

De esta forma, el destino de la Constitución de Weimar se definió en gran parte a través del abuso de los mecanismos constitucionales previstos para garantizar la estabilidad de la República, con sujeción a las competencias otorgadas en el marco del Art. 48 para los Estados de Excepción, dando lugar luego de unos años a un régimen presidencialista antiparlamentario, distinto a aquel previsto por el constituyente primario de entonces. 

Mientras tanto, al objetar por inconstitucionalidad sin tener la competencia para hacerlo, el presidente Iván Duque en la Colombia actual pone igualmente en juego la deformación del régimen presidencial, pues esta desconociendo no solo la voluntad del constituyente del 91, sino las decisiones de interpretación y de fondo que en ejercicio de sus facultades profiere la Corte Constitucional.

  • Las consecuencias en la Alemania de 1919 y en la Colombia del 2019

Lo más grave de dicha situación extraordinaria a nivel constitucional en la Alemania de aquel entonces fue la afectación en la garantía de los Derechos Fundamentales, cuyo nuevo y amplio catálogo consagrado en la Constitución de Weimar se convertiría en un hito para la historia constitucional en el mundo.  El ejecutivo, en cabeza de las Fuerzas Armadas, estaba en dicho contexto facultado permanentemente para actuar por fuera de las garantías constitucionales mínimas. 

En dicho sentido, claramente no es comparable con las consecuencias de la decisión de objeción en los términos expuestos por el ejecutivo colombiano en la actual coyuntura.  Sin embargo, se debe tener muy presente que fue un abuso de las competencias constitucionales del ejecutivo lo que permitió sentar un precedente en la entonces República de Weimar para que de facto funcionara una dictadura con el beneplácito del Parlamento. 

Lo que podría llamarse como una “caja de pandora” constitucional fue indefinidamente abierta, sin que nadie se imaginara lo que pasaría a partir del 24 de marzo de 1933, cuando por esta vía se le otorgaron facultades plenas al partido Nacionalsocialista.  De la misma forma, no podemos valorar las consecuencias que podría tener para el futuro del orden constitucional de 1991 en Colombia, la decisión que tomó el ejecutivo de actuar por fuera de sus competencias constitucionales.   

  • Reflexiones de la comparación

Una de las esenciales disyuntivas de todo orden constitucional se encuentra en lograr alcanzar el equilibrio necesario para que las instituciones ejerzan sus funciones en el marco de las competencias que les han sido otorgadas, de tal manera que el mismo orden normativo que las faculta para el ejercicio de sus funciones también las limite de manera proporcional para evitar que se abuse del poder que se les ha conferido.  De esta forma, el Estado de Derecho entendido como orden normativo, no solo legitima el otorgamiento del ejercicio del poder, sino que también garantiza la limitación en su ejercicio.  

Así, aunque se debe reconocer la legítima convicción política del presidente Duque y de su partido de no estar de acuerdo con el sistema de la JEP, ni con lo acordado en el marco del proceso de paz con las FARC, no se puede pretender desconocer el orden constitucional para evitar que el acuerdo o una de sus partes sea implementado.  La opinión pública pareciera tener claro lo primero, sin ser consciente de la gravedad que implica lo segundo.

Durante la “República de Weimar”, la actuación del ejecutivo abusando de sus competencias constitucionales a través de los instrumentos previstos exclusivamente para los Estados de Excepción fue lo que permitió años más tarde acabar con ella, abriendo el camino para que se instalara la dictadura a través de la entrada en vigor de una nueva “Ermächtigungsgesetz”.  No se respetó el Estado de Derecho y se deformó el régimen político que había sido establecido por el constituyente primario. 

Es realmente improbable que en la Colombia de hoy se instale una dictadura en el futuro cercano, y, sin embargo, este ejercicio comparativo nos indica con claridad que nadie puede valorar las consecuencias para el orden constitucional cada vez que el ejecutivo decide actuar por fuera de sus competencias.  En medio de un clima político donde impera la polarización y sin haber logrado consolidar la paz interna en Colombia, recordar lo sucedido en la Alemania de la Constitución de Weimar es, más que pertinente, necesario.

Fernando Ortega, LL.M. (Mainz) PhD (c)

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Fernando Ortega
Fernando Ortega

2 COMENTARIOS

  1. Un valioso artículo que nos recuerda que aún después de 100 años seguimos buscando una respuesta certera en esquemas positivistas. Sistemas constitucionales o Estados de Derecho.
    Pero los derechos y las libertades de los ciudadanos se desenvuelven en esferas mucho más compuestas e insondables, por ejemplo las Comunidades.
    La ilusion de una separación de poderes sirve para mantenernos en congruencia con la Razón.
    Y ese texto Constitucion, allí donde quiera que exista, no necesariamente refleja la realidad política y social del país respectivo.
    Por eso tal vez ha llegado el momento de entender la necesidad de imaginarnos un nuevo Derecho Constitucional.

    En algún lugar leí, que un sistema no puede ser cambiado desde adentro.
    Lo cual es una paradoja.

    Pero solo está derrotado el que deja de imaginarse un mundo diferente y mejor.

    Un saludo muy cordial y gracias por su artículo!

  2. Todo esto queda sin piso en el caso que nos ocupa. Porque a mi parecer el asunto quedó viciado y sin derecho a revisión por ninguna corte desde el mismo momento en que EL PAIS LE DIJO “NO” al macabro proceso de la Habana a través del PLEBISCITO POR LA PAZ.
    La voz del pueblo es la VOZ DE DIOS y, así hubiera sido por un solo voto( qué no fué así), la mayoría se impuso y éso no tenía ninguna revisión.
    Las reglas estaban claras y lo mandado era someterse a ellas sin reparos de ninguna clase. Máxime si quien propuso el plebiscito fué el propio Ejecutivo de entonces ( SANTOS).
    De no ser así, entonces PARA QUÉ SIRVE UN PLEBISCITO y PARA QUÉ LO PROPUSIERON?
    La suerte estaba hechada y para bien o para mal, él gobierno lo perdió, ante Colombia y ante la Comunidad Internacional.
    Lo que vino después ha sido un espantoso e imperdonable engaño al país y una burla para con el mundo entero.
    Así las cosas, ahora, nadie tiene autoridad ni derecho a impugnar ninguna objeción presidencial al respecto.

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