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¿Las regiones entidad territorial realmente logran encajar las piezas? Para responder esta pregunta es necesario formular otra: ¿el departamento es la entidad adecuada para liderar y configurar relaciones interterritoriales?
Colombia se ha convertido en un país de regiones. Ese ha sido el titular de numerosos artículos refiriéndose a la Ley de Regiones, después de que el Congreso aprobara la conciliación del articulado para que sea introducido en el ordenamiento jurídico del país, posterior a la firma del presidente Duque.
Después de analizar la legislación mencionada, surge una serie de preguntas y reflexiones en cuanto a la metodología utilizada para planificar el territorio en Colombia.
¿Las regiones entidad territorial realmente logran encajar las piezas? Para responder esta pregunta es necesario formular otra: ¿el departamento es la entidad adecuada para liderar y configurar relaciones interterritoriales?
En mi opinión, la regionalización del país se debe dar a partir de las entidades administrativas bases del ordenamiento territorial colombiano – los municipios – y utilizando nuevas metodologías y las herramientas ya contempladas en el ordenamiento jurídico para de esta manera planificar horizontalmente el territorio. De lo contrario, esfuerzos valiosos que seguramente traerán beneficios económicos y sociales para los departamentos, mediante la ejecución de proyectos estratégicos de gran escala, como los propuestos por las regiones administrativas de planificación (RAP), no van a transformar ni a articular de manera sustancial los territorios.
El principal objetivo de la planificación urbano-regional consiste en cerrar las brechas entre los territorios, como lo contempla la Ley, o minimizar el desequilibrio territorial existente. En palabras del urbanista Horacio Landa, dicho desequilibrio es una “situación de desigualdad en el desarrollo de los aspectos económicos, sociales, políticos y físicos entre dos o más regiones del territorio”. Un elemento importante para entender el título del presente texto y el concepto anteriormente mencionado radica en advertir la región no como una jurisdicción administrativa o territorial, que adhiere entidades territoriales (departamentos en el caso colombiano) para construir otra figura administrativa o territorial establecida por el ordenamiento (RAP o RET). Aun así, las regiones administrativas de planificación – RAP – o regiones entidad territorial – RET – no deberían ser constituidas a partir de relaciones interdepartamentales establecidas sino que deberían ser comprendidas como el reflejo territorial de las actividades humanas (ciudades, trabajo, movilidad, agricultura, entre otras) y las características ambientales (cuencas hídricas, ecosistemas), cuya existencia no es cuadriculada y por lo que debe relacionar entidades locales que puedan ceñirse de manera más precisa a la configuración territorial que surja.
Es allí donde los municipios juegan un papel más importante que los departamentos, al ser la entidad natural base de la regionalización en Colombia, si se quiere planificar el territorio de manera horizontal, ya que los municipios ordenan el desarrollo territorial, mientras que los departamentos cumplen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los municipios. Si el departamento se toma como entidad fundamental para la regionalización, haciendo caso a la metodología propuesta en la Ley, las regiones ejercerán funciones de coordinación entre los departamentos e intermediación en la planificación territorial, importantes para el diagnóstico y análisis, pero provocarán relaciones verticales, cuyo alcance local será mínimo.
Para ejemplificar esta afirmación, voy a enmarcar mi explicación en dos temas gruesos. Analizaré la metodología de planeación territorial utilizada por las RET y, posteriormente, expondré lo que considero la mejor manera de hacer región partiendo de la integración municipal.
La Ley de Regiones dio a las RET una mayor autonomía financiera al darles mayores ingresos, provenientes de los departamentos, el crédito público, la cofinanciación del presupuesto general de la nación y de otras fuentes de financiación territorial, las donaciones en su favor y los demás que establezca la Constitución y la ley, en concordancia con sus funciones.
Estos dineros se destinarán para propender por la planeación regional, formular, estructurar y ejecutar programas y proyectos de impacto regional. Lo que hace referencia a que los proyectos beneficien a dos o más departamentos. Si bien los proyectos estratégicos de gran escala son una excelente manera de beneficiar a una buena cantidad de población, según las dimensiones y pertinencia de los mismos, en muchas ocasiones desconocen la importancia de lo local. Este desconocimiento se da gracias al hecho regional y a la metodología vertical utilizada, sea de abajo (municipio) hacia arriba (región) o viceversa. De esta manera la planeación territorial se da en tres pasos:
1. Planificar el territorio.
2. Formular y estructurar lo que se planea.
3. Pasar a los hechos con la ejecución de las iniciativas.
Estos pasos se desarrollan en conjunto a mesas regionales, las cuales establecen las problemáticas y después identifican y priorizan las iniciativas, programas y proyectos de impacto regional. Lo anterior significa que muchas dinámicas locales que, agrupadas conforman hechos regionales, no se tienen en cuenta.
Un claro ejemplo de esto tiene que ver con la falta de perfiles municipales coherentes con las dinámicas poblacionales, económicas y ambientales y de ahí la propuesta desarrollada en tres momentos, explicados mediante el proceso llevado a cabo en el psicoanálisis. Como primera medida se trata de determinar ¿quién soy?, para después tener la capacidad de analizar y responder una serie de preguntas que van encaminadas a establecer qué debo mantener y qué no, además de encontrar los problemas que no me permiten desarrollarme para establecer si necesito ayuda en la solución.
Si se parte de ese autoconocimiento municipal, la solución está en el tercer paso: tomar las medidas necesarias para mejorar y definir qué herramientas tengo en el momento o si necesito unas nuevas, todo esto para construir un nuevo perfil en donde potencie mis capacidades y tenga una mejor relación con los demás.
Lo anterior puesto en términos técnicos consiste en:
1. Primera fase: Diagnóstico
Esta fase permite determinar las dinámicas sociales, económicas y territoriales actuales en el municipio con el fin de construir el perfil existente.
2. Segunda Fase: Análisis
El análisis nos da la capacidad de asociar las dinámicas municipales internas y en relación con otros municipios, esto con el fin de establecer problemáticas, potencialidades y oportunidades a partir de la gestión administrativa y territorial con el objetivo de lograr asociaciones a diferentes escalas, además de establecer el alcance de lo que llamaría el Plan de Ordenamiento Territorial para la Integración Competitiva de los Municipios – PROTICM -.
3. Tercera Fase: Solución
La solución está enfocada en la construcción de una visión regional a partir de acciones que permitan fortalecer las potencialidades locales de cada municipio, esto integrando las capacidades de la ruralidad con las ventajas de lo urbano y la integración de los diferentes perfiles municipales para generar territorios más competitivos y equilibrados.
Un ejemplo de la metodología propuesta puede ser la creación de la cadena de valor del fique en Santander. Primero, se trata de determinar cuáles son los municipios productores de materia prima (centro productivo), después qué municipios tienen la capacidad industrial para transformar esa materia primera (centro industrial) y cuáles tienen la capacidad de transportarla (centro de transporte), para posteriormente darle un mayor valor agregado, transformándolo, por ejemplo, en jabón. Después de la cadena de producción viene la de comercialización por lo que es indispensable establecer qué municipios poseen mercados locales, intermedios y nacionales.
El presente texto no pretende dar razones para cambiar el ordenamiento territorial colombiano, ni mucho menos. Tiene el objetivo de plantear una nueva metodología de planificación territorial centrándonos en la funcionalidad de los municipios dentro de una red interconectada de ciudades pero también en una malla de municipios que, por sus dinámicas aparentemente aisladas, no configuran hechos regionales a primera vista. Por otra parte, plantea un llamado de atención a las autoridades municipales, con el ánimo de que reconozcan sus debilidades, oportunidades y fortalezas para construir una instancia “subregional”, basada en esfuerzos locales, cuyo objetivo máximo sea establecer hechos regionales partiendo de la horizontalidad y del trabajo en equipo.
*Juan Sebastián Espinosa, urbanista de profesión, interesado en la planeación regional y la competitividad desde la innovación en metodologías de investigación. Este trabajo fue preparado para Al Centro. @URBES_URB, @urbes_urb y @Urbesurb
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