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El 26 de mayo, El Espectador publicó Un encuentro poco diplomático entre la Cancillería y la ONU. Se señalaba allí la voluntad del Gobierno de reducir la presencia del sistema de Naciones Unidas en Colombia, volcando el enfoque del plan marco de cooperación hacia la promoción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Éste es el análisis.
- El desmentido de la ONU: más miedos que verdades
El artículo de El Espectador se basó en múltiples fuentes confidenciales. Como en el Washington de Donald Trump, tampoco en Bogotá las fuentes están dispuestas a salir ‘on-record’ si eso puede disparar la ira gubernamental. Durante varios días, los relatos de los miembros de las juntas directivas de las seis agencias especializadas que visitaron el país fueron replicados por embajadores en Colombia, funcionarios ‘onusianos’ y hasta personal diplomático colombiano. La delegación visitante encontró una Cancillería antipática cuyo jefe no la recibió y, cuando sus subalternos sí lo hicieron, recibió el mensaje de insatisfacción con la labor de las agencias. Sorprendida por el trato, compartió su disgusto con varios de los miembros del cuerpo diplomático. En otras palabras, lo publicado por El Espectador constituye un secreto a gritos.
Pocas horas después de la publicación de El Espectador, ONUMujeres circuló el siguiente mensaje.
Un día después, el sistema de Naciones Unidas se pronunció así:
La Línea del Medio contaba con testimonios similares a los de El Espectador. Luego de las manifestaciones de la ONU, nuestras fuentes corroboraron una vez más el grueso del texto del periódico:
- La Cancillería quiere un énfasis en los Objetivos de Desarrollo Sostenible
- La Cancillería quiere un sistema de ONU más disminuido
Cancillería no envió solicitud de rectificación a El Espectador y ni siquiera negó los contenidos. Solo aclaró que la conversación con los visitantes se dio en el marco de la reforma propuesta por el Secretario General Antonio Guterres.
En realidad, la preocupación del sistema de Naciones Unidas parece dirigirse, más bien, a desvincularse del origen de la noticia. En el sistema, siempre ha existido tensión entre las agencias y los programas que están encargados de cooperación para el desarrollo y las que deben centrarse en la observación y la verificación. Parece que ganó el miedo de los primeros.
2. Todos los gobiernos quieren más asistencia y menos observación
En los años 2000, con más de 30 agencias en terreno, la presencia de Naciones Unidas constituyó la más importante del mundo en un país en el que no existiera misión de mantenimiento de paz. Los gobiernos de Uribe y Santos también intentaron limitar el alcance del sistema.
En 2013, hasta el Gobierno Santos, que mantuvo relaciones fluidas con las Naciones Unidas, quiso ver la salida de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos. “Las Naciones Unidas y todas estas organizaciones están para apoyar a los países en la institucionalidad. En eso soy una convencida. Si uno no apoya a los países no puede pretender que mejoren. Y la ONU es exitosa y la OEA es exitosa cuando se van de un país, no cuando se quedan. Si se quedan es porque el país no ha podido salir al otro lado”, dijo María Angela Holguín. Está claro que la observación incomoda.
Cada 3-5 años el equipo país de Naciones Unidas negocia con el gobierno un Plan Marco de Asistencia al Desarrollo (UNDAF) que orienta su intervención. El gobierno Uribe exigió que se evitaran referencias a la crisis humanitaria en el Plan Marco.
La falta de interés del Gobierno Duque en la implementación de la paz parece evidente y resulta lógico que ello se traslade a la política exterior. Por eso, la presidencia de Duque quiere el énfasis en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. En principio, esto se enmarca en las directrices de la Secretaría General para todos los UNDAF, que pide centrarse en la Agenda 2030, y le es funcional al Gobierno.
En Colombia, no obstante, el pilar de las actividades de las Naciones Unidas gira en torno a la paz y un Plan Marco que lo desconociera dejaría sin piso la operación del principal Fondo Multidonante establecido bajo el paraguas ONU.
¿Intentará imponer prohibiciones este gobierno, como lo hizo en su momento Álvaro Uribe? No sobra recordar que ONUMujeres y el Fondo de la Población de la ONU son blancos especiales en tanto existe molestia con estas organizaciones por su enfoque de género.
Lo cierto es que los donantes tienen la sartén por el mango. Los fondos de cooperación requieren la firma de convenios asociados con personas naturales o jurídicas para su ejecución. Por eso, Estados Unidos usa las “beltway companies”, empresas ubicadas en Washington, D.C. que operan fondos norteamericanos, como ACDI/VOCA y Chemonics. Los países europeos están depositando sus recursos de cooperación vía los fondos multidonante como el Fondo de Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz y el Fondo Colombia Sostenible del BID. En realidad, son los países donantes que determinan por cuál vía entregarán los recursos y quiénes los ejecutarán. La posibilidad de que acepten dejar de usar a las agencias de la ONU para entregarle completa libertad en la elección al Canciller Carlos Holmes Trujillo es menor.
3. La función de operador logístico de las agencias crea ampolla
El carácter de operador logístico de los organismos internacionales está bajo la lupa. ¿De qué se trata? Los gobiernos centrales, departamentales y municipales pueden entregar montos presupuestales vía convenio para la ejecución de proyectos. Esto garantiza un sello de legitimidad a la ejecución. Pero se sacrifica en transparencia en tanto un organismo internacional está cobijado por inmunidad, no rinde cuentas ante autoridad colombiana y aplica sus propias normas de contratación y no las nacionales.
Bajo el gobierno de Uribe, se adoptó legislación que ponía más controles sobre los convenios con organismos internacionales. Las normas internas se podrían aplicar solo cuando los montos internacionales excedieran el 50% del convenio. En particular, se exigía poner un monto financiero a las contrapartidas.
Algunas organizaciones resultan más beneficiosas para Colombia que otras. Unas operan recursos de cooperación y los ponen como contrapartida en efectivo. Es decir, la entidad pública que suscriba con ellas tendrá más para gastar que si ejecutara el monto presupuestal por sí sola. Otras, como la Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Delito – UNDOC – tienen como práctica poner la contrapartida en especie, muchas veces productos financiados en proyectos previos con dineros colombianos. UNDOC está a cargo de la medición de los cultivos ilícitos. Ver Un regalo envenenado.
Una preocupación más de la operación logística del sistema ONU gira en torno a los costos de administración. Mientras algunas agencias los han reducido a 5%-8%, otras cobran hasta el 20% y esto depende también de la capacidad negociadora de la entidad gubernamental. Estos gastos de administración le sirven a las agencias para subsistir en momentos en que el financiamiento central escasea.
La preocupación por la delegación de las facultades misionales del Gobierno en las agencias de la ONU es legítima. Algunos países, como Uruguay, por ejemplo, no lo permiten. Otros, como Colombia, han debido ordenar el tablero. Hoy, muchas de las agencias de la ONU traen dinero para las entidades con cada convenio.
Más que patear la mesa, el Gobierno debería negociar un solo porcentaje de gastos de administración común a lo largo del sistema y aplicable a todas las entidades públicas. El sistema se niega a hacerlo porque aduce que las agencias son autónomas, pero el Gobierno sí puede exigir una negociación en conjunto.
Si se reducen costos de administración y se obtienen contrapartidas en efectivo, hay más para ganar que perder. Dicho esto, está claro que la dependencia en fondos colombianos disminuye la independencia del sistema de la ONU en Colombia y ello puede explicar el miedo del acápite anterior.
En definitiva, éste no es el momento para pedir una reorientación del trabajo de Naciones Unidas en Colombia. El Acuerdo de Paz está permeado de mandatos para las agencias y los programas y todo el sistema se ha enfocado en la colaboración con la implementación del Acuerdo. Naciones Unidas no debería ayudar al Gobierno a dar un timonazo en detrimento de la paz.
Laura Gil, @lauraggils
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